拜登“始于国内”外交与特朗普“美国优先”外交有何异同

杨楠

“美国回来了，外交回来了”——今年2月拜登在美國国务院面对摄像机发表外交政策讲话时如是说。他特意选择在以“美国首位外交家”本杰明·富兰克林命名的房间发表这个讲话。三个月后，上任百天之际，拜登面对国会发表其首个国情咨文演说时再次传递出相同的信号。谈到国际舞台上的美国，拜登强调“国际合作”和“全球参与”的重要性，并表示实现这种目标的前提“始于国内”，即，“先做好自己分内的事”。拜登不遗余力地阐释着与其前任特朗普“泾渭分明”的外交理念，但这真的是一条不同于以往的路径吗？

“攘外必先安内”

2019年初，美国《大西洋月刊》刊发了民主党政坛新星杰克·沙利文撰写的文章，其主旨是对后冷战时期“美国例外”原则进行反思和批判。沙利文写道，美国继续屹于世界之巅的前提是尽快回应国内日趋兴起的“部落主义”，以及中产阶级的“空心化”问题。文章发表时，沙利文正在卡耐基国际和平研究院组建的两党特别课题组中从事研究工作。2020年9月，在美国大选步入“深水区”时，该课题组发布了名为《令美国外交政策更好地为中产阶级服务》的报告（“卡耐基报告”）。这份耗时近两年的研究成果对美国全球战略脱离国内政治的总体趋势发出了警告，敦促未来的美国政府专注于内部建设，“强化长期战略竞争的国内基础”。

无论是沙利文的论断，还是“卡耐基报告”传递出的思想，背后反映的都是美国面临的“全球化困境”：其在冷战后主导建立的世界经济体系不仅无法为美国国内中小企业和中等收入群体有效提供“等量报偿”，甚至还加剧了美国国内的经济低迷和不平等，严重伤害外交事务的“动力源”，弱化了美国既有的“灯塔效应”。2016年，特朗普抓住这种负面趋势在美国民众当中形成的心理落差成功登台，但却在入主白宫后迈向民粹主义和单边主义的极端。

早在2020年大选期间，拜登便开始从沙利文总结归纳的“中产阶级外交”思想中汲取养分，提出了旨在修正特朗普“美国优先”的“重建美好”（Build Back Better）口号。拜登胜选后，沙利文被任命为总统国家安全事务助理，尼古拉斯·伯恩斯、珍妮弗·哈里斯、萨尔曼·艾哈迈德等多名参与撰写“卡耐基报告”的专家相继应邀加入了拜登政府的外交团队，这种“由内及外”的政策理念开始转化为现实。

拜登提出外交“始于国内”，是希望借助国内治理这一“纽带”，来重建华盛顿外交政策精英与美国中产阶级民众之间的联系，重树美公众对联邦制度的信心。与其前任相比，这种设计虽同样体现出“内顾”姿态，但却存在本质上的差异。一方面，两者对“美国病”到底症结何在存在不同的认知。特朗普的“美国优先”倾向于将美国自身的衰退归咎于外因，并通过放大全球对美国的“亏欠之情”来换取其各类偏激政策的“合法性”;拜登“中产阶级外交”的前提则是正视美国自身存在的缺陷，为内务反哺外交提供契机。两者在看待美国与世界的关系方面同样存在较大出入：“美国优先”带有孤立主义意蕴，在试图为美国国内经济和劳工提供“硬屏障”的同时，也令美国逐步自绝于世界;拜登的主张则是在解决内患的基础上，带动国内群体融入世界多边主义，将“美国治下的世界繁荣”转化为美国的国内繁荣。

2021年5月7日，美国总统拜登在马里兰空军基地登上直升机前往戴维营度周末。

“先破而后立”

仅从理念上看，相比特朗普政府咄咄逼人的“美国优先”，拜登“始于国内”的“中产阶级外交”似乎少了一些“雄心壮志”，多了一丝克制。这种理念试图通过一个简单的标准来判断外交的成功与否——能否令美国中产阶层更加繁荣、团结和安全。在执政百日的这段“窗口期”里，拜登及其团队尝试把这种理念投射到多个具体议题上，努力诠释出有别于特朗普政府的特质。

首先，强调重塑美国海外竞争力的起点是提振自身力量，而非全力打压对手。在执政的前三个月，特朗普和拜登均密集签署各类行政令，其中不乏“重磅炸弹”。不同的是，前者以废除奥巴马的医保改革路线为开端，将大量精力用于修建边境墙、反恐和缉毒等安全议题，为任期内的“堡垒思维”定下基调;后者以抗疫和经济复苏为契机，为美国产品、创新研发及供应链等国家权力要素“保驾护航”，通过总额1.9万亿美元的“美国救助计划”、2.25万亿美元的“美国就业计划”以及1.8万亿美元的“美国家庭计划”，给美国工薪家庭递去“定心丸”。

其次，认为夯实美国全球影响力的方式应是拥抱盟友，而非单打独斗。特朗普的“美国优先”主张主动卸掉美国承担的“过度责任”，收缩以往散布于全球的资源和精力。在该主张指引下，特朗普政府退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、应对气候变化《巴黎协定》和伊朗核协议，先后与盟友们闹掰，在实现“价值积累”的同时造成“价值观缺失”。根据“卡耐基报告”的观点，这种模式会令美国的盟友们选择在中美两国之间玩弄对冲和避险，最终将把有利于美国民众的“主导性优势”消耗殆尽。正因为此，拜登政府外交团队在参与西方七国集团、美日印澳四方合作等各类机制时，开始将多边主义和意识形态因素重新注入议程，尽力实现从“美国优先”到“民主优先”的过渡。

最后，主张提升美国国际领导力的路径是参与治理，而非“高高挂起”。在特朗普时期的“美国优先”政策面前，任何与美国无关或低相关性的全球议题均会遭到漠视，阻碍美国摄取利益的实体则将受到单边制裁。一旦认定某个多边机制“于己不利”，特朗普总会不遗余力地主动退出。拜登则多次表示，放弃参与多边机制意味着美国将失去对国际规则的主导权。拜登政府一就职，便走上“回归之路”，包括宣布恢复应对气候变化国际合作、重返世界卫生组织并宣布加入“新冠疫苗实施计划”（COVAX）、重返伊核谈判、推动世界贸易组织改革，等等，以重拾全球化规则优势，并将其转化为美国国内的经济和技术竞争力优势。

据路透社统计，在拜登执政首个100天内签署的42份行政令当中，有21个是对特朗普政策的废除或重大调整，占比高达50%。相比之下，以“建立新世界”为己任的特朗普，相同的指标仅为24%。从这种“U型”反转可以看出，拜登政府“始于国内”的先期发展无疑是以跨过“美国优先”中的单边主义“尸首”为前提的。

拜登版“美国优先”？

考虑到“美国优先”和“反建制派”对美国民众的巨大吸引力，以及被特朗普四年执政所重塑的美国，拜登所要做的绝非简单重返自由主义路线。“主动调试”夹杂着“被动接受”，令“美国优先”的幽灵依旧在华盛顿上空盘旋。

在“经济安全就是国家安全”的定调之下，保护主义“阴魂不散”。拜登在上任第五天就签署“买美国货”行政令，迅速唤醒全球政界因特朗普卸任而一度放松的神经。这意味着关税制裁等“对竞争者施壓”的保护主义武器仍被留在拜登的外交“工具箱”当中，通过强化对美国利益主体的保护来获取“竞争红利”仍将是美国的政策基调。拜登自己也承认，其贸易政策的重心之一便是“明智地使用关税”，确保美国在全球经济竞争中“笑到最后”。这也能够解释为何截至目前白宫仍未取消此前欧盟输美钢铝的关税，迟迟不与中方就重启经贸谈判进行接触。塔夫茨大学教授丹·德雷兹纳评论说，“相比特朗普，尽管拜登没有推行更多的保护主义政策，但也丝毫没有少到哪儿去。”

在应对跨越国境的外部挑战时，民族主义倾向并未消弭。竞选期间，拜登曾向特朗普最受非议的限制移民政策发起猛烈攻击。入主白宫后，拜登一度放宽边境移民政策，但却因导致移民数量在短期内激增而招致批评。4月中旬，拜登宣布将维持特朗普政府对难民准入的1.5万人上限，并表示重启边境墙建设。疫情防控方面，尽管美国宣布加入“新冠疫苗实施计划”，操作却极度迟缓。据“政客网”报道，白宫国家安全理事会的高级成员多次拒绝了世界各国提出的疫苗分享请求。这不能不令人想起特朗普时期的“堡垒美国”。

面对“最强大的竞争对手”中国，美国的实用主义观念不断延伸。近年来，美国对华战略始终独立于其全球外交的华丽辞藻而自成一体。特朗普执政四年，美国以贸易战为开端，将对华关系推向全面竞争，“工具箱”内的各类施压手段和路径悉数登场，甚至不惜违背“美国优先”理念。拜登团队继承了特朗普的总体思路，渲染美国国内的竞争力危机“言必称中国”，而为达到实际行动效果，多次做出不利于美国中产阶级利益的政策选择。无论是贸易代表戴琦“继承对华关税政策”的强硬表述，还是第14017号行政令中以保护供应链为由延续对中国高科技企业的围堵，均属此列。

面对严重分化的国内政治背景，拜登政府在高举“中产阶级外交”大旗的同时，也不得不谨慎处理摆在其面前的“特朗普遗产”，并在部分议题上予以妥协和继承。这种“躇踌之情”也令美国对华外交理念呈现“意图未改，手段有变”的特质。一方面，“始于国内”与“美国优先”的针对中国一面“殊途同归”，预示着对抗和竞争仍将是美国战略界对华观念的“主基调”。另一方面，美国开始将对华战略竞争的“主战场”移步国内，把“提升国内建设”而非“强化对外施压”作为首选路径。在这种背景下，旷日持久的大国博弈或被拖入“国力比拼”的“下半场”。正如美国外交关系委员会主任理查德·哈斯所言，拜登的顾虑最终为其调制了一杯“夹杂着罗斯福新政和特朗普式民族主义的古怪鸡尾酒”。而如何能够在这种“动态调整”之中找到属于自己外交的节奏和步调，将是拜登及其团队面临的重大挑战。