拜登政府对朝政策框架的意味

刘天聪

相对于特朗普时期美朝关系的大起大落，拜登政府上台后在对朝政策上却颇“沉得住气”。终于，2021年4月底至5月初，美国连续通过多方渠道集中对外释放信息，宣告出台积极谨慎、渐进务实的对朝政策基本框架。而朝鲜则以适度强硬、留有余地的形式予以公开回应，并私下积极答复美方对话提议。总体来看，半岛外交气氛相对好转，美朝及相关方对话、接触重启的可能性上升，但阻碍因素和不确定性仍存。

对朝政策框架的主要内容

通过4月28日拜登百日施政演说、4月30日白宫发言人普萨基公开表态、5月初国务卿布林肯和国家安全事务助理沙利文在七国集团（G7）外长会议及电视采访上的多次发言，以及几位匿名官员对媒体“透露消息”等方式，拜登政府连续对外释放信息，勾勒出对朝政策的基本思路和大体轮廓。综合来看，这是一条依托传统外交工具、力图兼顾客观现实和基本无核化原则的“中间路线”。普萨基表示，拜登政府对朝政策的内部论证“已经结束”，“不会聚焦于搞‘大交易，也不会依赖‘战略忍耐”，而是将以“经过调整的务实方法”，对朝“开放外交并寻求外交”。

拜登政府对朝政策大致可以归纳为五个要点。

一是初步接受“半岛无核化”提法。美方此前使用的一直是“朝鲜无核化”概念，认为无核化即是朝鲜弃核。而朝鲜主张，无核化不仅仅是朝鲜单方面弃核，美国必须同步解除“对朝鲜的核威胁”，这就是朝鲜语境中“半岛无核化”的概念。此次白宫公开表态、沙利文接受电视采访和布林肯在美韩外长会谈中，均确切表示美国政府的目标是“实现半岛完全无核化”，与朝方立场接近。虽然其具体内涵尚未明确、有待美朝互动进一步厘清，但拜登政府一上来就在谈判的核心概念表述上进行了明显调整，其政治意义值得重视。

二是暗示可以采用“分阶段、小交易”模式。《华盛顿邮报》援引美国政府匿名高官消息称，拜登政府“已准备好在最终无核化目标下，对（朝鲜的）特定行为提供缓和措施”，暗示可考虑“以部分弃核换取解除部分制裁”的分阶段推进方式。是否分阶段是美朝以往在无核化程序问题上的核心分歧。特朗普政府一直固守一揽子模式，前国家安全事务助理博尔顿长期鼓吹“先弃核、后补偿”的“利比亚模式”，这种不考虑美朝互信严重缺失现实的单边主义做法让朝鲜无法接受，是造成无核化谈判始终无法深入的重要原因。拜登政府此次表态则更加贴近现实。

三是继承特朗普对朝政策遗产。5月1日，拜登政府某匿名高官在接受《华盛顿邮报》采访时称：“我们的方法是在新加坡协议和其他以前协议的基础上积累（成果）。”韩国媒体透露，拜登本来非常反感特朗普的对朝外交，三年前新加坡协议达成时，民主党及美国战略界人士便纷纷提出批评，认为对朝鲜让步过大;拜登政府起初拒绝承认新加坡协议，但后来在韩国的劝说下，最终改变了决定。

四是仍坚持以往对朝基本原则。在对朝展现积极姿态的同时，拜登政府仍在多个场合不断强调朝鲜拥核对美国以及世界安全“构成巨大威胁”，将采取措施予以“果断遏制”。G7外长会议公报强调将维持对朝制裁，并宣称“注意到部分国家不执行安理会制裁决议”;敦促朝方克制挑衅、参与无核化谈判并重启与韩对话;对朝鲜人权问题“深表忧虑、严重关切”。

2021年4月28日，拜登在百日施政演說中称“将通过外交和严厉威慑来应对朝鲜威胁”。5月2日，朝鲜谴责美国“犯了严重决策失误”。

五是采取传统外交模式，强调多边合作。拜登当选前及当选之初多次表示，将改变特朗普政府首脑引领、“自上而下”的对朝外交模式，通过“自下而上”、以国务院和事务层级官僚主导政策制订和外交接触的方式与朝鲜打交道。此外，拜登政府摒弃特朗普自己“赤膊上阵”、完全依赖美朝双边渠道的“单打独斗”模式，转为强调与韩国、日本加强合作。在近期举行的美韩、美日2+2会谈以及双边、三边的外长、安全长官及情报长官会谈中，美国均提出要与韩日盟友加强政策对接协调。

拜登的心思

首先是着眼于缓解现实威胁。据各方专家评估，通过六次核试验和上百次各型弹道导弹试验，目前朝鲜核的武器化、小型化能力基本成熟，核材料数量可观且仍在不断增加，并已建成一支规模较大、短中远投送能力兼备、生存力强的弹道导弹部队，在半径1000公里左右的范围内具备实战核打击能力，在理论上也对美国本土构成威胁。在过去30年里，美国历届政府或多或少地都认为朝鲜迟早会崩溃，这样就可以一劳永逸地彻底解决核问题，而不必付出什么经济代价和政治成本。这也是美方在无核化具体交易上总是“耍心眼”、并坚持不放松对朝制裁施压的心理基础。但现实始终未能如美国所愿。目前来看，美国单方面固守“一揽子”“朝鲜须先展示诚意”“先弃核后补偿”等强硬立场已经没有多大现实意义，时间不在美国一边，尽快冻结、控制朝鲜核导能力的发展，是拜登政府眼前难以拖延的客观需求。拜登政府某高官透露，“我们的结论是应先消除（朝鲜）对美国的威胁”。

其次是对朝展示姿态，将球踢给朝鲜，促朝接招。布林肯在G7外长会后的记者会上表示，美方“将在今后几天、几个月里，对朝听其言、观其行”，“希望朝方抓住外交接触的机会”。美国福克斯新闻称，拜登政府此次主动向朝鲜示好，“若仍坚持以往的强硬政策，必将激怒朝鲜，导致拜登对朝外交还没启动就宣告落幕”。有学者分析认为，拜登政府此轮政策宣示使用的表述应“并非实际目标”，“重要的是将朝鲜拉回谈判桌”。

再次是拉拢韩日，将其绑上反华战车。毕竟中国才是美国眼中的“最大威胁”，强调对盟国的安全承诺、加强外交支持，是拜登政府拉拢盟国、将其绑上反华战车的重要抓手。美国深知韩日对朝鲜核导威胁高度关注，而且文在寅政府期待能在任内打破对朝外交僵局、抓住最后一年时间留下重要政治遗产，日本则对“绑架问题”念念不忘，故通过推出积极务实的对朝政策意向、并特别将“敦促朝方重启与韩对话”和“立刻解决绑架问题”写入G7外长会公报，显示其“充分考虑盟国诉求”，以收买人心、拉拢韩日，同时“做给别人看”，引诱其他盟友、其他国家跟从美国。

重启对话易，谈出成果难

拜登政府对朝政策框架公布后，相关各方反应总体较为积极，展现出相向而行的基本态势，美朝及其他相关对话重启的可能性上升。但固有现实障碍和不确定性并未消除，美朝进入实质无核化谈判、产出具体成果的难度仍然很大。

从公开回应看，朝鲜适度强硬，展现谨慎观望姿态。朝鲜虽有强硬性反弹，但发言级别低，且使用条件式措辞、强度不高，整体留有较大余地，展现出谨慎观望和繼续“叫牌”姿态。

朝中社报道，朝鲜国防科学院于2021年3月25日进行了新型战术制导导弹试射。“两枚试射的新型战术制导导弹精确打击了设定在朝鲜东海600公里水域的目标。”

从私下回应看，朝鲜态度颇为积极，对美传递继续沟通意愿。朝鲜此前对美方的对话要求均不予回应或直接拒绝，此次迅速答复，态度变化明显。

目前，朝鲜似乎正在一面对美国新政策进行内部评估，一面等拜登政府高层特别是拜登本人（5月21日文在寅访美可能是重要契机）正式表态，并有意通过进一步接触，了解并塑造拜登具体对朝政策。在韩国的积极助推下，美朝对话重启的前景总体看好。

韩国高度评价拜登政府对朝新政。韩国外交部宣布“对美方立足客观现实的对朝政策评估结果表示欢迎”。郑义溶外长在韩美外长会晤中表示，拜登政府新对朝政策“有现实和实质意义”，将就“半岛完全无核化与永久和平”与美方“紧密合作”，期待5月21日文在寅总统访美圆满成功。韩国统一部官员就朝鲜积极回应美方对话要求一事对韩联社表示，希望朝美能通过多次接触，尽快创造出可以实际面对面对话的契机。

但现实阻碍仍存。一是美朝无核化依然存在难解的根本分歧。拜登政府虽使用了接近朝鲜立场的“半岛完全无核化”提法，并暗示可搞“分阶段、小交易”，但双方的实质要价差距仍然不小，未来美朝对话一旦触及无核化具体步骤，如第一步的幅度、先后顺序、申报范围、补偿方式等，双方必将再生龃龉。二是拜登对朝新政策仍强调外交与施压两手并行。拜登在百日施政演说中称“将通过外交和严厉威慑来应对朝鲜威胁”，G7外长会公报强调“将共同致力于完整执行安理会对朝制裁决议”，并对朝鲜人权问题“深表忧虑”。美方姿态依旧傲慢，对朝不尊重、不平等、不真诚，可能阻碍双方进一步接近。三是拜登政府精力与时间有限，推动对话深入的动力不足。拜登政府有抗击疫情、提振经济、缓解族群对立、恢复同盟体系、压制中国崛起等更紧迫课题亟待处理，难以拿出充分精力来推动美朝对话向实质深入。总体来看，受多方面消极因素影响，美朝对话即便重启，谈而难深、谈而无果的可能性也很大。