我国耕地生态补偿法治化的困境与出路分析

张树峰　刘雅楠

【关键词】 耕地  生态补偿  法治化

【中图分类号】D922.6                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.08.015

引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目標的建议》（以下简称《建议》）提出“建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿”，同时强调“强化绿色发展的法律和政策保障”。在生态补偿方面，应积极推进《生态保护补偿条例》的制定，通过总结我国20多年生态补偿实践经验，将行之有效的原则和做法提升为法规，为在更大范围推广实施生态补偿奠定法律基础。生态补偿机制已经成为将绿水青山转化为金山银山，实现生态产品价值，促进绿色发展和均衡发展的重要途径和政策工具。作为我国广大农民生存所需和国家粮食安全根本保障的耕地，其生态补偿机制更是受到越来越多的重视。2016年发布的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发[2016]31号）中明确提出“完善耕地保护补偿制度”，同时提出“建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度”，并且强调“加快推进法制建设”。

遗憾的是，到目前为止，我国在耕地生态补偿的实践过程中尚缺乏明确的法律依据。有学者提出我国目前仍没有一部统一的《生态补偿法》，耕地生态补偿还缺乏系统的法律和配套政策。有学者认为缺乏相关制度和立法是我国生态补偿无法正常运行的首要原因。有学者指出由于缺乏必要的法律约束，地方政府和农户在实践过程中过于关注短期经济效益，使得耕地生态补偿制度在执行过程中由兼顾数量、质量和生态三者异化为牺牲质量和生态的执行策略，导致耕地占用的生态风险日益凸显。耕地生态补偿法治化的滞后既影响农村耕地保护与合理利用，又影响生态环境保护与生态文明建设，直接关系到我国“十四五”规划和2035年远景目标的最终实现。因此，明确我国耕地生态补偿法治化所面临的困境，借鉴国外先进经验，提出具体的对策建议，对推进我国耕地生态补偿法治化建设具有现实和长远意义。

我国耕地生态补偿法治化的困境分析

耕地生态补偿虽然已经在广东、上海和成都等地进行了试点，但是从实际运行的过程与结果看，其法治化进程仍然面临以下困境。

耕地生态补偿的法律依据不明确。耕地作为一种特殊的自然资源，不仅具有生态功能，还具有粮食生产和经济转化功能。因此，当不同的功能之间发生冲突时，就必须通过法律规范矫正相关经济主体的行为，从而实现生态效益、经济效益与社会福利的最大平衡，这也是耕地生态补偿亟需法治化的根源所在。遗憾的是，从现有的制度和实践来看，耕地生态补偿仍然缺乏明确的法律依据。首先，目前与耕地生态补偿有关的规定主要散布在不同法律文件和不同部门与地方政府的规范性文件中，既缺乏权威性，又容易引起不必要的冲突和矛盾，或者导致实践中的无所适从。其次，耕地生态补偿初衷在于保护以及恢复已经被破坏的耕地生态，注重的是土地的生态价值，但是从已有的规定和实践来看，地方政府在耕地生态补偿中却普遍以土地的产出等经济价值为补偿依据，这不仅大大降低生态补偿的标准和农民可能获得的补偿性收入，而且不利于调动农民参与耕地生态保护的积极性。再次，耕地生态补偿标准的确定缺乏明确、科学的法律程序。目前试点地区的耕地生态补偿普遍由政府直接确定相关的补偿标准，这与耕地生态补偿法治化的要求——补偿应符合受偿人实际并由受偿人提出不符。最后，也是最重要的，耕地生态补偿并不等于耕地生态赔偿，但是这一点在目前的法律规范中并未得到有效体现。目前的耕地生态补偿依然是以对损失、损坏或伤害进行补偿为主，即只有当行为主体发生了生态环境损害的行为之后，相关机构才会对行为主体的损害行为进行评估和处理，并对受害主体进行赔偿。实际上，耕地生态补偿不仅针对损害发生之后的情况，而且即使损害未发生，如果微观主体因为耕地生态保护的需要而无法从事原有的生产活动，也应该获得相应补偿。也就是说，耕地生态补偿应该注重的是机会成本而非实际损失。

耕地生态补偿的法律要素不清晰。在耕地生态补偿中，主要涉及三个基本的法律要素：补偿主体、受偿主体和补偿方式。从目前的耕地生态补偿实践来看，这三个要素均存在不明晰的问题。首先，根据生态补偿“谁破坏、谁恢复”和“谁受益、谁付费”的基本原则，“破坏者”和“受益者”应该成为耕地生态补偿的补偿主体。但是由于耕地生态的非竞争性和非排他性，即耕地生态具有显著的公共产品属性，因此，很难对“破坏者”尤其是“受益者”进行甄别和收费。这就致使政府需要承担耕地生态补偿补偿主体的责任。在现实中，各级政府也的确成为耕地生态补偿的补偿主体，这在一定程度上加剧了地方政府的财政负担，并可能进一步放纵“破坏者”和“受益者”的非规范性行为。其次，一般来说，农民是耕地生态补偿的主要受偿主体，这在实践中也是一个普遍的现象，但是实际上参与耕地生态保护的不仅有农民，还包括集体经济组织以及农业企业等，因此，受偿主体的多元化应在法律上得到体现。此外，耕地的承包主体和实际耕作主体之间也要进行明确地区分。如果受偿主体不合理或者不全面，就会阻碍未来的生态保护和生态恢复工作。最后，在补偿方式上，目前的实践仍主要是以现金补偿为主。这虽然能够在短期内增加农民的收入，但不利于农民的长远发展，因而缺乏可持续性。在耕地生态补偿实践中，一些地方政府还将基本的社会保障体系建设与耕地生态补偿交叉，比如，将新型农村养老保险和新型农村合作医疗作为补偿方式，这显然是将地方政府应尽的义务和耕地生态补偿混为一谈。因此，亟需通过耕地生态补偿的法治化以明晰各方权利义务进而对此种现象进行匡正。

耕地生态补偿的法律责任不明确。从目前的耕地生态补偿实践来看，其法律责任存在多方漏洞。首先，监管责任不明确。由于耕地生态补偿涉及农业、国土、环保和财政等多个部门，因此，不同部门一般根据自身职责作出相应规定，从而导致政出多门和多头管理现象，使得监管责任出现重叠或者盲区。同时，监管事故发生之后，很难追究责任机构和责任人。此外，缺乏独立的第三方监督机构也是目前耕地生态补偿监管不到位的重要原因，并因此易于滋生腐败和寻租问题，不利于耕地生态补偿目标的最终实现。其次，当前相关法律规范对政府等监管机构的行政责任未作出明确规定。当耕地生态损害事件发生后，不仅应该追究破坏者的法律责任，还应该对监管机构的行政责任予以追究。这样不仅可以在很大程度上避免可能存在的“灰色交易”，还可以督促相关监管机构认真履行监管职责，提高监管效率。最后，目前在耕地生态补偿实践中，生态破坏者主要承担民事赔偿责任，在《中华人民共和国刑法》中也仅规定了非法占用耕地罪以及环境污染罪，但是对于生态补偿相关的刑事责任并未作出明确规定，这显然不利于耕地生态补偿工作的有效开展。

国外耕地生态补偿法治化的经验借鉴

无论是美国的土地保护和储备计划、日本的农业振兴地域整备制度，还是加拿大的农业稳定计划，都对推进本国耕地生态补偿法治化产生了重要作用。通过总结这些国家耕地生态补偿法治化的实践经验，我们可以获得如下借鉴和启示。

以生态价值或者机会成本作为耕地生态补偿标准的主要法律依据。耕地生态补偿注重的是耕地生态价值的维护或者修復，因此，各国在制定耕地生态补偿标准的过程中，普遍以耕地的生态价值而非经济价值作为耕地生态补偿标准的主要法律依据。比如，加拿大在耕地生态补偿相关法律的制定过程中将农地保护与农村经济、文化和生态环境相结合，以激励农民在合理耕种的同时注重保护生态环境;美国法律则规定，依据农民为耕地生态保护而牺牲的个人机会成本进行补偿。

在法律要素中更加重视市场的作用，并引入多元化的融资渠道和补偿方式。随着社会经济条件的动态变化，国外耕地生态补偿法治化进程中市场的作用与重要性越来越明显。这其中最典型的例子是美国耕地生态补偿水平的确定。根据美国耕地生态补偿法律，补偿水平不再由政府单方确定，而是通过耕地保护的买方（一般是政府）和卖方（一般是农场或者农民）之间的供需状态来决定。与此同时，美国的耕地生态补偿法律还保护和支持通过积极接受来自个人、公司和社会的捐赠建立起完整的生态补偿基金制度，并提倡采用资金、技术、物质和政策等多种手段相结合的生态补偿方式。

统筹耕地生态补偿的监管体系和责任体系以明确法律责任。国外发达国家在耕地生态补偿法治化进程中均十分重视耕地生态补偿的监管体系建设和法律责任体系建设。例如，日本以土地管理法律体系为核心，辅之以土地利用管控方案来协调经济、环境和生态发展之间的矛盾;德国耕地生态补偿法律通过对作为行为主体的农民进行惩处教育，改变农民的耕种观念，使其科学合理利用耕地，进而落实耕地保护政策;美国耕地生态补偿法律规定农民要获得补偿就必须提交申请并经过严格的“评估”和“竞标”，以便后续监督和审查。此外，多数国家在耕地生态补偿法治化进程中还十分重视第三方社会团体的参与和监督，并通过普及教育的方式来提高民众的基本素质，使其积极参与耕地生态保护活动。

推进耕地生态补偿法治化的对策建议

面对当前我国耕地生态补偿法治化的困境，在借鉴国外耕地生态补偿法治化经验，并结合中国实际国情的基础上，本文提出如下对策建议。

建立权威的耕地生态补偿法律规范，确立耕地生态补偿标准的相关法律依据。推进耕地生态补偿法治化，首先应该尽快出台《生态补偿法》，对耕地生态补偿进行明确规定以对实践活动进一步规范。与此同时，各地耕地生态补偿的实施情况存在较大差异，因此，在《生态补偿法》的基础上，还应该结合试点尽快出台与本地实际相适应的《耕地生态补偿条例》，以指导本地的耕地生态补偿实践。在此基础上，应尽快制定并出台《耕地生态补偿法》。

明晰耕地生态补偿的法律要素，拓宽生态补偿的融资渠道。在补偿主体方面，应该将中央政府、未承担相应耕地保护任务的地方政府和其他社会群体纳入法律规定。这些群体作为耕地保护外部性的共享者，理应为外部性的供给者提供补偿。相应的，耕地生态补偿的受偿主体应该包括农民、农村集体组织和农产品主产区的地方政府等。在补偿方式方面，应该以耕地的生态价值或者机会成本作为补偿依据，并将直接的现金补贴与其他形式补贴有机结合，尤其要重视农民科学文化素质的提高，鼓励其开展生态农业，推动农村和农业的可持续发展。在确定补偿主体、受偿主体和补偿方式之后，应该进一步拓宽耕地生态补偿的融资渠道，并完善其参与程序，尤其应重视通过市场力量和社会渠道为耕地生态补偿融资。

健全耕地生态补偿的监管体系和责任追究体系，明确法律责任。我国耕地生态补偿涉及农业、国土、环保和财政等多个部门，因此，有必要建立独立的监管机构，进而构建完善的生态补偿监管体系以监督管理各部门工作，促进各部门之间协调机制有效运行。同时，应积极引入独立的第三方进行外部监督。此外，应建立完善的责任追究体系，对于监管部门不作为或者乱作为的应追究其行政责任;对于个人或组织破坏耕地生态环境的要严格追究其民事责任，必要时还要追究其刑事责任。只有建立起完善的监管体系和责任追究体系，才能保证耕地生态补偿的各项规定真正落到实处。

参考文献

何可、闫阿倩、王璇、张俊飚，2020，《1996～2018年中国农业生态补偿研究进展——基于中国知网1582篇文献的分析》，《干旱区资源与环境》，第4期。

陈治胜，2011，《关于建立耕地保护补偿机制的思考》，《中国土地科学》，第5期。

张燕、王莎，2017，《耕地生态补偿标准制定进路选择——基于耕地生态安全视角》 ，《学习与实践》，第2期。

吴宇哲、钱恬楠、郭珍，2020，《休养生息制度背景下耕地保护生态补偿机制研究》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，第3期。

责 编∕桂 琰