防震减灾公共服务进展与思考

刘群 罗华春＊ 戴怡茹 任志林 罗晓璠

引言

防震减灾公共服务是为了防御和减轻地震灾害损失，保护人民生命和财产安全，保障经济社会可持续发展，满足社会及公众的地震安全需求而提供各种信息、知识、手段和环境等的活动。公共服务目标是分别满足政府的决策需求、科研机构和社会组织的专业需求以及社会公众的地震安全需求。

防震减灾公共服务以地震监测预报、震害防御和应急救援三大业务为内容供给和基础支撑，以公共服务平台为主要供给渠道，通过全面打造和提升防震减灾公共服务产品，最终构建“服务国家安全、服务经济发展、服务社会稳定、服务政府应急管理和服务社会公众”五位一体的防震减灾公共服务体系。

自“十二五”以来，中国地震局开展防震减灾公共服务顶层设计，积极提升公共服务的能力和水平，于2012年7月发布国家“十二五”防震减灾规划体系之GH/2-03《防震减灾社会管理与公共服务规划》。该规划对我国防震减灾社会管理和公共服务的工作现状、总体目标、战略重点、工作布局、主要任务等进行了全面的、长远的发展设计。“十三五”期间，地震系统紧紧抓住防震减灾公共服务这个“牛鼻子”，聚焦思想解放转观念、聚焦问题破解短板、聚焦能力强服务，以能力提升促进公共服务，以拓展公共服务检验能力提升。

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中对建设人民满意的服务型政府提出新的要求。地震系统将提升防震减灾公共服务能力作为实现防震减灾现代化建设重要抓手，这为防震减灾公共服务工作带来了新的机遇和挑战。

防震减灾公共服务现状

改革开放40多年来，防震减灾科技成果在服务经济社会发展、国家重大工程、重大战略地震安全等方面发挥了重要作用。

近年来，中国地震局积极提升防震减灾公共服务的能力，并取得了显著成效。2018年，中国地震局发展研究中心与国家统计局社情民意调查中心合作，对全国31个省份18～75周岁的城乡居民，开展了全国公众防震减灾基础调查，调查内容主要包括公共服务需求调查和满意度评估。结果表明，公众对地震信息的关注度高达82.9%，地震信息获取便利度评价为81.51分，公众最想获取的防震减灾公共服务分别是震后救援和灾后重建、地震预警以及房屋抗震能力测试。这是我国首次开展的防震减灾公共服务需求调查和满意度评估。

2019年9月，为提升防震减灾公共服务能力，中国地震局专门成立了公共服务司，开展了《全国防震减灾公共服务工程》等一系列“十四五”重大项目和防震减灾公共服务平台建设，旨在从顶层设计制订防震减灾公共服务规划，统筹和协调全国地震系统力量，提升行业的公共服务能力，组织指导和规范社会力量参与防震减灾活动，目前已经取得良好成效。

同时，在科技成果转化、公共服务能力、产品供给等方面仍然存在诸多亟须改进和提升的方面。例如：活断层探测成果转化与应用服务亟待加强；农村抗震安居房需从示范区域向全国推广；灾情快速获取和灾害损失评估不能完全满足大震巨灾应对的需求；防震减灾科普宣传的深度和广度不够；地震速报的时效和内涵与社会公众需求存在差距；地震预警服务刚刚起步（图1）；地震预测的公共服务产品不够丰富；防震减灾数据信息共享机制不够健全等。

图1 地震预警信息发布终端

此外，长期以来防震减灾公共服务的基础比较薄弱，存在组织不健全，人员配备和经费投入不足，履职能力不强，公共服务的社会组织亟待培育，防震减灾全社会动员机制亟待完善等问题。

2018年3月，国务院组建了应急管理部，中国地震局划归应急管理部管理。按照国务院机构改革要求，地方各级政府相应成立了应急管理部门，而许多市县地震部门不再保留，由于部门职责和人员的调整，对基层的防震减灾公共服务能力有一定的影响。

第一批公共服务事项清单

2020年，中国地震局出台防震减灾公共服务工作思路和指导意见，发布了第一批公共服务事项清单，确定35项公共服务事项和51个服务产品。35项中包括公众服务10项、专业服务13项、决策服务10项和专项服务2项。

其中，面向公众的服务清单，主要包括：地震速报信息、地震预警信息、地震烈度信息、地质灾害和其他地表震动事件监测信息、地震背景信息、地震站网信息、历史地震和灾害信息、地震活动断层基础信息（1:50万以下比例尺）、地震风险区划基础信息和防震减灾科学普及。

按照中国地震局的部署，北京市地震局、河南省地震局、四川省地震局、中国地震局第二监测中心和中国地震局地震预测研究所5个单位同步开展公共服务试点工作。北京市地震局于2020年编制了“防震减灾公共服务试点工作方案”，实现公共服务清单化管理，强化决策服务，拓展公众服务，做好专项服务。该方案包括4大项工作内容：一是提升地震监测预测预警服务能力水平；二是提升冬奥会核心区地震风险防治能力；三是提升冬奥会新闻宣传及舆情引导水平；四是加强标准和制度建设。为了确保方案得到贯彻落实，北京市地震局还将公共服务内容分解为16项任务和38项二级服务清单，其中对2022年北京冬奥会的地震安全保障、公共服务做了详细要求，涵盖监测预报、应急准备、应急值守、风险防范、新闻宣传及舆情引导等方面，充分展现了具有北京特色的防震减灾公共服务内容。

此外，为提升公共服务水平，北京市地震局主动为北京冬奥会提供地震科技支撑，为各个赛区安装地震预警终端，为比赛场馆运营团队举办地震预警、场馆周边区域地震环境等系列科普讲座，协助场馆开展紧急疏散演练等服务（图2）。

图2 北京市地震局为冬奥会比赛场馆运营团队举办系列科普讲座

提升公共服务能力的思考

1.要加强防震减灾公共服务法制方面的建设

健全法律制度是有效减轻地震灾害的重要手段。50年来，我国防震减灾法制建设取得重要进展，国家立法、地方立法不断推进，形成了较为完备、切实有效的防震减灾法律法规体系。

我国防震减灾法律法规可分为国家法律、国务院行政法规和地方性行政法规、国务院部门规章和地方政府规章、地震行业标准规范等四个层次。其中包括法律1部《中华人民共和国防震减灾法》，国务院行政法规5部《地震监测管理条例》《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》《地震安全性评价管理条例》《汶川地震灾后恢复重建条例》，国务院部门规章8项。各省、市、自治区也依据国家有关法律法规，结合当地实际，出台了一系列具有较强针对性和操作性的地方防震减灾法规和规章。

目前，还没有针对公共服务的专项法规或规范性文件，应加快出台防震减灾公共服务专项法规、规章或规范性文件，明确防震减灾公共服务的主体、原则、内容和程序，规范防震减灾公共服务平台建设，完善防震减灾公共服务公开、保障、监督和责任追究制度，为各级防震减灾工作部门公共服务提供指导和依据。同时，加快制订防震减灾社会管理和公共服务中急需的标准，推进防震减灾技术标准宣贯普及和实施应用，切实发挥地震标准化在防震减灾社会管理和公共服务中的支撑作用。只有不断建立健全防震减灾制度，才能真正把防震减灾事业纳入科学发展的轨道，运用法治思维和法治方式，提高防震减灾公共服务法治化、规范化、标准化水平，完善公共服务标准体系。

2.要分阶段及时开展实施情况的监测与评估

为了更有效地规范公共服务管理，完善公共服务体系，增强公共服务的科学性、针对性和实效性，可以从服务状况、服务效果、服务满意度等几个方面，对防震减灾公共服务全过程进行监测与评估。①服务状况，主要包括服务质量、服务规模和服务推广三个方面，其中震情信息的服务质量主要考虑信息的规范性和时效性；地震环境信息的服务质量要多考虑信息的规范性、全面性和便捷性；科学普及类的公共服务，则要重点考虑规范性和通俗性。服务规模可以从提供服务的数量或频次，覆盖面，以及订阅量、浏览量、下载量来评价。服务的推广可以综合考虑与基层地震部门（市、县级）、应急管理的其他相关部门以及其他媒体平台的对接，扩展发布渠道。②服务效果，可以从产生的社会效益如社会影响力来评价。③公众满意度，以公众为核心、以公众感受为评价标准，可以通过分阶段开展公众满意度测评（调查）来实现，逐步建立地震部门、社会组织和公众等多方共同参与、协调互补的绩效考评机制，保障防震减灾公共服务的科学决策、有效实施和良性发展。

3.要加大基层防震减灾公共服务力量建设

作为基层防震减灾管理部门，市县防震减灾机构具有覆盖面广、熟悉基层情况、与群众联系密切的优势，是防震减灾社会管理和公共服务的重要力量和组织保障。可“机构小、人员少”的现状以及经费有限，技术支撑能力不足等，导致目前市县防震减灾公共服务产品还不够丰富，市县地震部门公共服务能力和服务水平总体偏弱。

要提高市县地震部门公共服务能力，除了注重人才培养和增加经费投入外，还应充分利用现有服务资源，积极引导社会力量，鼓励民间企业、志愿者团队等充分参与公共服务以及地方政府购买防震减灾公共服务。

4.要保障公共服务的公平性，补齐公共服务覆盖短板

2021年，我国取得了脱贫攻坚战的全面胜利，同时防止因灾致贫、因灾返贫等工作也成为当前的首要任务，加强脱贫地区的防震减灾公共服务，可以有效降低因灾致贫的风险。在防震减灾公共服务建设和活动中，要切实加大农村地震安全民居建设和指导，不断提高农村科普覆盖率，特别是低学历群体、老年群体、农村地区公众防震减灾服务的覆盖面。

此外，要特别重视对流动人口加强防震减灾知识宣传和服务。随着我国城镇化进程加快，交通等基础设施建设不断完善，人口流动趋势更加明显，流动人口规模进一步扩大。根据刚刚结束的第七次人口普查数据，人户分离人口为49276万人，其中市辖区内人户分离人口为11694万人，流动人口为37582万人，跨省流动人口为12484万人。而流动人口的特点就是居所不固定，和当地社区联系少，基层单位开展防震减灾科普宣传的难度增大，也导致这部分人群少有机会接受防震减灾科普宣传。一旦发生破坏性地震，可能采取不科学的应急避震措施，导致人员不必要伤亡。流动人口越多的城市，防震减灾宣教难度就越大。因此，人口的快速流动对防震减灾公共服务提出了新的要求，我们应重视和加大对流动人口的防震减灾知识宣传和服务。

结语

2021年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，防震减灾工作为新征程保驾护航，可谓意义重大。

防震减灾公共服务的根本宗旨是以人民为中心，面向社会公众的个性化需求，充分利用新媒体和新技术，提供智能化、精准化的震情信息速报和地震灾害风险信息服务，是服务大局、造福人民最直接的方式。

1月8日，中国地震局在北京召开2021年全国地震局长会议，提出要准确把握“十四五”防震减灾发展形势和发展思路，夯实监测基础，加强预报预警，摸清风险底数，强化抗震设防，保障应急响应，增强公共服务，创新地震科技，到2025年初步形成新时代防震减灾事业现代化体系，不断提高“防大震、减大灾、抗大震、救大灾”高质量服务能力。提升防震减灾公共服务能力和水平成为此次会议提出的九项重点工作之一。

为加快防震减灾服务增效升级，中国地震局将陆续推出一系列重大举措，一是出台“推进防震减灾公共服务指导意见”和“规范社会力量参与防震减灾实施意见”，建立公共服务白皮书制度；二是制定地震预警信息服务发布指南；三是推动活动断层探测成果在国土利用、国土空间规划和工程建设等领域的应用，继续推进雄安新区地震安全专项规划；四是发布“十四五”防震减灾科普规划，召开全国第二届防震减灾科普大会。

地震行业主动融入“全灾种、大应急”体制，坚持服务立局，增强服务意识、丰富服务产品、创新服务流程、夯实服务基础，以高质量服务推进防震减灾事业发展，努力满足新时代国家发展和社会公众对防震减灾工作提出的新需求。防震减灾公共服务正在如火如荼地开展，人民满意的公共服务未来可期。