回顾《中华人民共和国防震减灾法》立法的台前幕后—— 本刊专访原中国地震局局长陈章立先生

嘉宾简介

陈章立，中国地震局原局长，研究员，博士生导师，历任北京大学固体地球物理专业教员，地震台技术员，国家地震局分析预报室预报员，新疆地震预报实验场业务负责人，国家地震局分析预报中心综合预报研究室主任，国家地震局处长、副司长、司长、副局长、局长。1966年毕业于北京大学固体地球物理专业，长期致力于地震预报研究工作，先后参加30多次破坏性地震现场工作，2001年底离开管理岗位后，从事数字地震观测资料在地震预报中的应用研究；发表论文30余篇，出版《浅论地震预报地震学方法基础》《地震预报的实践与思考》等著作，主编《数字地震学观测资料应用研究》。

编辑部：陈局长好！50年前，也就是1971年的8月，国务院国发56号文，决定撤销中央地震工作小组办公室，成立国家地震局作为中央地震工作小组的办事机构，统一管理全国的地震工作。在防震减灾事业50年发展的历程中，1997年颁布的《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）对防震减灾事业具有里程碑意义，当年您担任中国地震局局长，请您介绍当时出于什么样的考虑和这部法律出台的背景。

陈章立：今年是中国共产党建党100周年，也是我们防震减灾事业50周年。说起防震减灾法，虽然是在1997年颁布的，但是加强防震减灾工作的法律法规建设，是建立在几代地震人对防震减灾工作认识不断深入的基础上才逐渐提上日程的，也是几代地震人共同努力的结果，这里我先介绍安启元局长和方樟顺局长两任领导奠定的良好基础。

1986年，也就是在安启元局长在任时期，国家地震局在石家庄召开“邢台地震二十年纪念暨学术交流会”，国家非常重视这次会议，时任中共中央顾问委员会委员、全国人大常委会委员、原国家科委副主任武衡同志出席会议。这次会议从国家层面总结了我们国家从新中国成立以来，特别是邢台地震以来防震减灾工作的基本经验，明确今后应该怎么做。

同年10月18日至22日，国家地震局在北京召开中国地震工作二十年学术交流与表彰大会。开幕式上，安局长做了题为《我国地震工作二十年》的报告，着重对邢台地震以来地震工作的历史回顾、地震科技工作的主要成就、基本经验和教训，今后的努力方向等四个方面阐述了意见。

全国地震科技展览会也于18日下午同时开幕，全国人大常委会副委员长周谷城为开幕式剪彩，中国科学院院长卢嘉锡、胡克实等领导同志参观了展览并题词，一同参观的领导同志还有朱训（时任地质矿产部部长）、赵振清、吴庆彤、杨秀山、李震、董铁成、刘英勇等。这是我国首次举办的全国性地震展览会，全面展示和反映了我国地震科技工作取得的研究和工作成果。

22日，国务院副总理李鹏、人大常委会副委员长周谷城、严济慈，国务委员、国家科委主任宋健及吴庆彤、胡克实等领导同志出席了闭幕式，并同全体代表合影留念。李鹏副总理还在会上做了重要讲话，对地震工作做了五点指示。

基于几次会议的总结，以及“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的科技战略方针，为了使地震工作同经济社会更加协调地发展，国家地震局根据二十年来地震工作的基本经验，提出并经国务院领导同意，确定了新时期地震工作的方针，就是“以预防为主，专群结合，多路探索，加强地震预报和工程地震的研究，推进地震科学技术现代化，不断提高监测预报水平，减轻地震灾害，发挥地震科学在国民经济建设和社会进步中的作用”。这当中已经明确提出了地震局的两大主要任务：地震监测预报和工程地震，其中地震监测预报是地震工作的主业。

新时期国家防震减灾方针的明确，说明安启元局长已经清楚地认识到要充分发挥中央和地方两个积极性，发挥各级政府在减轻地震灾害中的作用。

1988年8月，方樟顺接任国家地震局局长，方局长作为一个外部门来的领导，工作非常认真敬业。鉴于当时领导班子不健全，所以他来了之后就提出要加强领导班子建设，经过民主推荐，到了1989年10月下旬，我就被任命为地震局领导班子二把手。

1989年10月18日，在山西大同、河北阳原之间发生了中强地震震群，最大震级为5.9级，造成了较严重的灾害。世界银行主动提出愿意为大同-阳原灾区恢复重建提供长期、无息贷款。这是当年春夏之交首都那场政治风波之后，打破以美国为首的西方国家经由其操控的有关国际机构对我国进行无理制裁的第一个贷款项目。

国务院对该项目很重视，在财政部的领导下，由国家地震局牵头，会商山西、河北两省政府，组成谈判小组与世界银行谈判，我是中国谈判组的组长。

那段时间，除了谈判外，方局长也经常找我，就前期工作的整体思路交换意见。方局长让局办公室整理了历届党中央国务院领导对地震工作的指示和重要讲话，进行认真的学习，并经常就一些重要文件出台的背景向我了解情况。这些讨论对我把握党中央国务院对防震减灾工作的重要指示批示精神，加深对政策方针的理解，是一个很好的提升。

方局长是一位思维特别敏锐的领导，在安局长工作的基础上，进一步强调地震工作队伍是国家防震减灾的主力军，但是光靠我们是完不成任务的。他很明确地提出几个工作重点：一是要积极动员组织全社会各方力量，进行协调一致的防震减灾努力，才有可能争取最大限度地减轻地震灾害；二是要充分发挥各级政府在防震减灾中的作用；三是要走综合防御的道路，这是防震减灾的必由之路。方局长还强调说，“地震监测预报是地震工作的主战场，其他工作我们可以只承担一部分，但是监测预报只能我们地震局来承担”。

在此基础上，我们两个人就怎么发挥政府的职能作用，如何争取全社会进行协调一致的努力，进行了深入反复的沟通，决定要召开三个会议。

第一个会是1990年经国务院批准召开的全国地方地震工作会议（图1）。我们认为做好防震减灾工作不光需要中央政府和省政府的支持，地市县政府也要行动起来，坚持“两条腿走路”原则，基层工作是其中的一条，也是我们之所以要召开这个会议的原因。另外，要发动社会公众广泛参与，也需要加强地市县政府的地震工作。

图1 1990年10月全国地方地震工作会议

这次会议在北京市召开，规格比较高，有6个省的副省长出席，各省主管防震减灾的副秘书长参加。会议确定了地方地震工作的地位、管理方式、经费保障和工作内容等，从此地方地震工作以政府的高层次重视为标志，进入了一个崭新的稳定发展阶段。同时，这样的新局面也对我们地方地震工作的指导和管理提出了更高的要求。

第二个会是在1992年由中央宣传部、国家地震局在厦门市联合召开的“全国地震重点监视防御区防震减灾宣传工作座谈会”，这次会开得很成功。这是第一次全国性大规模专门研究地震宣传工作的会议，中央宣传部副部长徐惟诚做了讲话，各省主管宣传的副部长出席。

这是一次具有里程碑意义的会议，将防震减灾宣传工作纳入了各级党委的宣传工作计划里。同时，会上还明确了防震减灾宣传工作的目的、原则和必须处理好的一些问题，比如“主动”和“慎重”的关系，科学性和通俗性的关系，广泛性和针对性的关系。

这两次会以后，各省都召开了相应的会，对推动地方地震工作、防震减灾宣传具有重大意义。在上述两次会议的基础上，我们认为有必要召开全国防震减灾工作会，对之后的工作做进一步明确和部署。

第三个会是1994年在广州召开的全国防震减灾工作会议，这是首次召开的全国防震减灾工作会议（图2）。

图2 1994年11月全国防震减灾工作会议

全国防震减灾工作会议是我国防震减灾工作领域的最高规格会议，系统总结过去一段时间的工作经验，分析研究当前及今后一段时间面临的工作形势和任务，安排部署我国防震减灾事业未来的发展方向和主要工作任务。

会上，国务委员、国家科委主任宋健做了重要讲话，介绍了我国防震减灾的“十年目标”，即“在各级政府和全社会的共同努力下，争取用十年左右的时间，使我国的大中城市、人口稠密、经济发达的地区具备抗御6级左右地震的能力”。

方樟顺局长做了题为《在各级政府的领导下，动员全社会的力量，为实现我国防震减灾十年目标而奋斗》的报告，着重论述了实现十年目标的“四个环节”和采取的“八项措施”。“四个环节”就是地震部门的中心工作，即地震监测预报、震灾预防、地震应急和地震救灾与重建。“八项措施”是为实现十年目标而采取的行动，即“进一步建立健全防震减灾工作体系，建立健全防震减灾法规体系，把防震减灾工作纳入经济和社会发展总体规划，增强地震监测预报和快速反应能力，搞好以地震安全性评价为基础的抗震设防工作，制定好地震应急反应预案和对策，增强震后恢复重建工作的能力，提高民众的防震减灾意识”。

国务院副秘书长徐志坚在会议结束时做了总结报告。

经过这三次会议的总结，初步形成了我国防震减灾工作的理论基础，也进一步清晰了法规体系建设对防震减灾工作的重要性。

编辑部：陈局长，在形成了我国防震减灾工作的理论基础和工作思路之后，我们是如何意识到要从国家层面推动立法？又是在何时将立法工作提上日程的？

陈章立：我是1995年10月担任局长，虽然前几任领导为地震事业打下了良好基础，但当年正好处在国家经济体制改革时期，由计划经济向市场经济转变，我们的事业面临非常大的困难和压力。

比如说当时经费高度紧张，1993年调资的时候，当时按人员的行政级别和技术职称核算，人均工资应为136元，但是中央财政拨款人均仅有70元，基本上差一半的经费，总缺口高达986万，连基本工资都发不出去，队伍稳定不了。还有台网设备老化，无法及时更新的问题十分突出。再有就是，当时虽然已经明确国家实行市场经济，但是依然保持着计划经济下的工作体制，矛盾很大。就拿群测群防工作来说吧，在两种经济体制下显然差别很大，防震减灾事业遇到了各种各样的问题。因此，在几次地震局长会上，大家喊的都是经费困难，经费严重不足。

因此，地震系统的维持和发展都很勉强，在90年代中期，地震系统职工的收入水平和生活水平跟当地正常水平差距很大。

防震减灾工作应该怎么搞，我们面临很多实际问题。

1995年12月下旬，为了解决防震减灾事业发展中的困境，寻求解决问题的突破口，党组班子决定召开全局司以上干部的大型研讨会，会议持续了三天，明确了三个问题：一是地震局的主要矛盾是什么？二是我们的总体思路是什么？三是局务工作重点应该抓什么？

关于当时的主要矛盾，我们承认经费紧缺是客观存在，但地震局的主要矛盾是全社会对防震减灾工作要求不断提高和我们防震减灾的能力提升缓慢，跟不上社会的需求之间的矛盾。在这对矛盾中，地震局处在矛盾的主要方面，所以要认真分析社会对我们提出的高要求，从自身努力，只有这样才能走出困境。同时明确了在市场经济体制条件下，我们只有为社会经济发展做出更大的贡献，才有可能从社会获得更多的回报和支持，这也就是我一直在提的“有为才能有位”。

同时，我们也深刻地认识到，作为国务院的职能部门，有些工作需要我们自己抓，有些工作则需要我们向国务院提出建议，由国家层面来推动。

这里面就涉及到一个问题，就是在现有基础上，如何进一步积极动员和组织全社会的力量，进行协调一致的防震减灾工作努力。我提出，应该把国家的防震减灾政策法制化、制度化，通过法律形式来明确防震减灾工作在国家社会经济生活中的地位，明确各级政府、各有关部门、广大社会公众在防震减灾工作中的作用和相互关系。只有用这样一种法律来规范组织全社会的防震减灾活动，才有可能实现全社会协调一致的防震减灾工作的努力。

因此，我们提出来，争取用两年左右的时间，在本届政府换届（1998年）之前，拿下防震减灾法。这是当时确定的工作目标，也分析了各种可能，难度不小，关键是全局上下要努力，光靠党组不行，要动员全国地震系统的力量，打好这场硬仗。

1996年初，国家地震局召开全国地震局长会，对立法工作做了具体部署，提出要用两三个月的时间开展地震系统大讨论和广泛宣传，调动大家的积极性，达到思想的高度统一。党组同志们也分别到各个省局，跟大家一起调研讨论，最后形成了一个比较高度的共识，组成了防震减灾法的工作班子。

编辑部：陈局长，国家地震局在1996年启动防震减灾立法工作，在地震系统开展了全面的宣传工作，充分调动了大家的积极性，准备工作全部就绪，接下来就是具体的立法工作了，能不能请您详细介绍一下。

陈章立：1996年，国家地震局将立法工作列为局年度重点工作，我作为一把手负主要责任，汤泉同志作为主管副局长，抓具体工作。

我们组织了机关职能部门震防司（法规司），还从科研院所，比如地球所、工力所都抽调专家，组成了管理部门和专家相结合的起草组，起草组同时也负责同国务院法制办和全国人大的相关部门沟通。

我和汤泉副局长带着震防司的同志首先拜访国务院法制办，介绍立法工作对减轻地震灾害的意义，法制办给予我们很大的支持，同时也要求我们站在国务院、国家的层面来起草这部法律，不能只为部门的利益。我也当即明确表态，绝不会借机扩大地震部门的权力。

进入起草阶段，首先编写大纲和法律框架，接着按照工作分工，有关人员分别起草不同章节，最后对其中的重要问题进行反复讨论。

第一稿出来之后，我们召开了为期三天的会议，一条一条地推敲，最难的一条就是“什么是抗震设防标准？”对于这个问题，社会地震学专家提出一种表述，地震科技专家提出另一种表述……大家莫衷一是。到第三天，震防司一位年轻的处长走到黑板上写了一个定义，没想到所有人都同意。当然，最后的抗震设防标准，是国务院协调建设部，直接落实为“抗震设防要求”。

1996年下半年，初稿出来后，在系统内分发下去，让大家广泛提意见。1997年初，在全国地震局长会上，各省局局长带着大家反馈的意见，大家再次推敲讨论，反复斟酌，气氛十分热烈，都希望准确表述每一条规定。当然了，大家也清楚不可能完全按照我们的意思来提交，所以后面又做了个别的修改，确定了上报国务院法制办的第一稿。

上报国务院法制办后，我们做了几件准备工作。

一是要求由局机关逐条向国务院法制办做说明。

二是要求机关部门分别去做有关职能部门的工作，比如涉及到的民政部、建设部、交通部等各有关部门，做好前期沟通、解释工作。

三是要求震防司编制一套通俗的材料读本，作为背景材料，尽量要通俗易懂。

四是要求各位省局局长熟悉立法流程，能够讲明白法律条文，争取别人的理解支持。在国务院法制办审核完成，提交全国人大的时候，各省局局长要立即行动起来，一把手必须亲自与省政府的主管领导和有关部门沟通。另外，不论省里的全国人大常委在不在省，人在哪里，必须到当地拜访，送上背景材料。

事实证明，我们的努力取得了十分好的效果，经过人大修改后的最终版本，比国务院法制办提交的版本要更好。

当时我们意识到，在北京，我们部门不大，要摆正位置，主动去汇报立法工作，所以我先后拜访了3位全国人大副委员长、50余位人大常委，得到了全国人大的大力支持。

这里要特别提到的是，在北京的很多干部职工，也有外地的职工，通过自己的渠道，主动帮忙联系一些人大常委，不仅事前把背景材料送到，还帮我预约拜访时间。整个地震系统上下一条心，齐心协力，普通职工自发自愿为立法工作做出的贡献，让我倍受感动，至今记忆犹新。

立法工作跟全国人大下属的两个委员会（法制工作委员会和教科文卫委员会）的联系也很多，除了我们职能部门跟他们的司长、处长沟通外，我和汤泉同志都亲自去汇报工作，争取理解和支持，当时法制工作委员会的成员大概有30位，在会前我基本上都拜访过了。在大家的协同努力下，立法的最后阶段比较顺利（图3）。

图3 1997年8月25日，陈章立在第八届全国人大第27次常委会上做《中华人民共和国防震减灾法（草案）》说明

1997年12月29日，这一天也是我永生难忘的日子，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国防震减灾法》，这次会议也是这一届人大最后一次会议，江泽民主席签署第九十四号主席令，从1998年3月1日起开始施行。

应该说立法这场硬仗，是全局上下总动员，不仅是领导干部，普通职工也行动起来了。如果没有广大职工的热情关注和支持，我们不可能做到在会前向几乎所有的人大常委汇报。

编辑部：陈局长，《防震减灾法》从启动立法工作到法律颁布仅用了短短的两年时间，如期如愿地实现了既定目标，地震系统上上下下付出了巨大努力，从此我们的防震减灾事业有了法律保障。在推行阶段，国家地震局都采取了哪些措施？取得了什么样的效果？

陈章立：法律的生命在于执行。法律颁布后的两项重要工作，一个是宣传，另一个是贯彻执行，在这方面我们做得还是不错的。

首先我们向全国人大、国务院有关部门寻求支持，推行执法检查，比如联系法工委和人大教科文卫委，组成联合的执法检查队，到全国各地开展执法检查，检查也是一种宣传。

同时，我们还邀请了人大常委的三位中将、人大教科文卫委员会主任做我们的法律顾问，请他们一起到地方开展执法检查，解决了很多问题，影响很大。

通过立法工作和执法检查，地震局和地震工作在国家社会经济生活中的地位逐渐明确起来，社会影响力、显示度得到极大提升，获得了各级政府的资金支持。

《防震减灾法》颁布实施后，各级政府将防震减灾工作纳入国民经济和社会发展计划，编制防震减灾规划，增大了对防震减灾工作的投入。“九五”期间，各省、自治区、直辖市对省级防震减灾工作的投入达6.5亿元，是“八五”期间的6倍。例如，首都圈防震减灾示范区工程，国家计划委员会、北京市政府、天津市政府和河北省政府共投资2.5亿元。

在《防震减灾法》颁布的同年，国家计委、财政部和地震局三部委联合印发《关于建立健全防震减灾计划体制和相应经费渠道的报告》（国震发〔1997〕060号），这是一份具有划时代意义的文件，当年就解决了经费渠道的问题。

在这之前，地方经费由中央财政提供，省政府不提供经费支持。该文件下发后，各省财政投入逐渐增加，有的省份地方财政投入和中央财政投入几乎持平了。所以到了20世纪90年代后期，地震局经费紧张的问题就不那么突出了。

编辑部：陈局长，《防震减灾法》颁布后，对我国防震减灾法律法规体系建设具有什么样的推动作用？

陈章立：自1998年3月1日《防震减灾法》实施后，我国继续完善了有关的配套行政法规，各地也陆续建立和健全了防震减灾地方性法规，在几年间初步建成了防震减灾的法律体系基本框架，推动了我国防震减灾工作沿着法制化的轨道稳步前进。

这个法律体系涉及了防震减灾工作的几个方面：一是在地震监测预报方面，出台了《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《地震预报管理条例》《地震监测管理条例》；二是在震害预防方面，出台了《地震安全性评价管理条例》；三是在地震应急方面，颁布了《破坏性地震应急条例》等。

国务院有关部委、地方人大、地方政府也先后出台了部门规章、地方性法规、地方规章来落实《防震减灾法》，确保防震减灾各个环节有法可依。在省级、地市级的层面，各部门之间的协调也比原来顺畅了。

有了法律的保障和国家各级政府对防震减灾经费投入的增加，“九五”期间我们的科技工作做得有声有色。地震预报虽然很难，但我们依靠科技进步，对5级以上的地震有过十余次的成功预报，平均每年2～3次，在上报地方政府后起到了一定程度的减灾作用。

除了地震预报，我们在地震应急方面也做出了贡献。现在公众对应急的认识就是救灾，这种理解存在偏差。例如，有些地震有感无破坏，但是造成了显著的社会影响，如果不尽快做出判断，后果非常严重。

1996年南黄海发生6.1级地震，上海市街道挤满了市民，地震发生不到五分钟，江泽民主席就给我家里打红机电话，询问地震的有关情况。上海市地震局开展了积极有效的地震应急工作，很快就平息了下去。第二天清早不到7点，国务院秘书长罗干给我打电话，说李鹏总理在巴西访问，听说了上海的情况，专门打电话回来问上海和江浙沿岸是昨天晚上几点钟稳定的，需要知道确切的时间，因为“停工停产一个小时，会造成经济巨大的损失”。

除了预报以外，我们在九五、十五期间完成的项目中，获得了一项自然科学二等奖，六项国家科技进步奖，其中一项一等奖，五项二等奖。

此外，依据《防震减灾法》，我们为国家重大项目的抗震设防工作提供了专业的技术支撑，比如说西气东输、青藏铁路，还有很多核电站、大水库的建设，包括三峡水库等，都凝结着我们的技术成果。

有了《防震减灾法》，防震减灾工作得到各级政府和全社会的支持，全局上下齐心协力，积极性也很高，把职业当成事业来做，我们的一些困难和矛盾也得到了一些缓解。

最后，我想再次强调，《防震减灾法》从理论形成，立法颁布再到推行实施，包含了安启元局长、方樟顺局长和广大干部职工几代地震人的共同努力，体现了党中央、国务院对防震减灾工作的一系列指示精神，体现了国务院各部门、各级地方政府、专家和社会公众的意见，体现了抗震救灾工作实际和地震灾区百姓的意愿，是我国防震减灾事业发展强有力的制度保障。

只有充分依靠法制，才能明确防震减灾工作的发展方向，才能保障防震减灾各项措施的落实，才能动员全社会积极参与防震减灾活动，不断增强防震减灾的整体能力。