政企数字化转型的差异性对比及发展趋势分析

宋姝媛，王 岩，施 妤，李 娜

(中国电子系统技术有限公司，北京100141)

0 引言

数字化以汹涌之势重构全球经济社会发展模式，数字技术和数据要素成为时代发展的强劲动力。近年来，各级政府围绕提升治理能力和高质量发展开展了数字化转型的积极实践，从政策、技术、数据、人才等层面提供发展指引与支撑，已在全社会形成广泛共识与扎实基础。本文拟从差异性对比的视角，深入分析两类关键主体数字化转型需求、发展路径及存在问题，为全面数字化转型的探索和实践提供参考。

1 政企数字化转型的总体发展态势

1.1 十四五期间政府和行业数字化转型持续加码

当前和今后一个时期，我国坚定不移推进网络强国、数字中国建设，全面推进数字化转型是面向未来塑造核心竞争力的关键之举。

国家层面，党的十九届五中全会强调加快数字化发展[1]；2021年政府工作报告提出“十四五”时期数字化建设目标，要打造数字经济新优势，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，指出2021年要基本实现“跨省通办”，健全数字规则[2]；《十四五规划纲要》中首次将“加快数字化发展，建设数字中国”单独成篇、系统阐述，全文提及“数据”53次、“数字化”25次，提出七大数字经济重点产业及十大数字化应用场景[3]；2020年9月，国务院国资委颁布《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》，明确国有企业数字化转型的基础、方向、重点和举措[4]。

地方层面，“数字化”在今年各地“两会”中高频出现，多地提出高标准建设目标。例如，北京提出建设全球数字经济标杆城市，上海提出建设国际数字之都，福建提出建设数字应用第一省[5-7]。数字经济发展目标也得到进一步细化。例如，浙江提出到2025年，数字经济增加值占GDP比重达到60%左右，四川省提出到2022年数字经济规模超2万亿元，占GDP比重达到40%，北京提出到2022年，数字经济增加值占GDP比重达到55%。

1.2 政府数字化转型进入全面提质发展阶段

我国政府数字化首轮建设基本完成，多数城市进入从分散到集中、以城市大脑为建设重点的提质发展阶段。

《2020联合国电子政务调查报告》数据显示，我国电子政务发展指数排名实现历史性跨越，达到全球“非常高”的水平[8]；中央党校《2020中国电子政务发展调查报告》显示，我国省级政府网上政务服务能力指数“非常高”的地区增加到8个，已无服务能力指数为“低”等级的地区[9]，如图1所示。

图1 省级网上政务服务能力指数

现代数字城市研究院监测大数据显示，我国各级政府数字化转型覆盖率达72.7%，进入住建部三批智慧城市建设试点共计290个，近百个城市开启次轮或三轮建设周期。2016-2020年间，城市大脑落地建设项目数量整体呈现逐年上升态势，早期主要集中在杭州、上海、北京等大型城市，随着城市大脑在应对新冠肺炎疫情防控、城市交通管理、社会治理、治安防控、生态环境保护、政务便民服务等方面的成效凸显，城市大脑的建设热潮开始向三四线城市乃至区县蔓延。

1.3 企业数字化转型处于快速跟跑补强阶段

相较于政府而言，虽然近年来企业对数字化转型的重视程度和建设布局进一步加强，但整体数字化水平仍有较大提升空间，且行业间差距较大。

从转型覆盖率来看，靠近消费者的行业多数成为或接近数字化原生企业，65%的传统企业启动数字化转型实践，其中国有企业启动数字化转型比例相对较高。制造业、信息业以及大型企业受政策支持的影响推进力度较大，更多中小企业的转型节奏较缓，随着管理者和员工对于数字化转型的认识进一步加深，企业在资金、人才等方面投入力度正在不断加大[10-12]。

从转型侧重点来看，传统企业数字化转型多以单点试验和局部推广为主，目前重点关注业务流程的数字化重构和客户服务的数字化模式升级，在通过转型推动业务创新等方面还需进一步提升。受前期投入规模大、价值产出难衡量、投资收益见效慢、转型失败风险高等多重因素影响，仍有大量企业没有将数字化转型纳入战略层面高位推进。当前企业数字化转型进展靠前的领域包括：财务管理等内部管理流程数字化(70%)，产品服务优化和客户体验提升(54%)，引入云计算、大数据、人工智能等技术平台和应用(51%)[13-15]。

2 政企数字化转型存在“基因”层面的本质差异

因政府和企业两类主体在职能设置、运行逻辑上的根本不同，其数字化转型工作也存在“基因”层面的本质差异，本文从转型目标设置、成效评估标准、部门协同模式及建设运营模式四个方面进行剖析。

2.1 转型目标设置不同

政府数字化转型旨在推动治理体系的深层次变革与重构，最终服务于满足人民群众的获得感、幸福感和安全感。从政府职能出发，习近平总书记强调，要把为百姓做了多少好事实事作为检验政绩重要标准；党的十九大报告明确指出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。地方政府聚焦公共服务便捷化、城市治理精准化和经济决策科学化，以为群众办事、医疗教育、出行治安、突发事件处置、产业发展、营商环境优化等具体诉求为数字化建设的着力点，推动实现业务协同，实现数据逻辑和行政逻辑相统一，实现组织与制度的变革和治理运行体系的重构。

企业数字化转型突出以数字化重塑企业的核心竞争优势，体现在经营水平的提升。日益加剧的行业竞争是驱动企业数字化转型的头等因素，数据显示，营业规模在20亿以上的企业普遍在探索以数字化转型构建新的竞争优势；96%的企业已经认识到数字化转型给企业的市场、业务运营及商业模式带来重大推动作用；67%企业认为，未来两年企业的首要增长动能将来自“数字技术+商业”[16]。

2.2 成效评估标准不同

政府数字化转型追求多维度评价成绩的提升，侧重自上而下考核与横向对标。一是圆满完成相关国省考核指标要求，包含《政府数字化转型工作考核评价》、《电子政务绩效考核》、《新型智慧城市评价》等综合考核要求，以及《应急管理信息化工作考核》、《医疗卫生信息化工作考核》等垂直条线考核要求。二是逐步与对标城市看齐，部分城市选择地理区位、资源禀赋、产业结构等具有相似性的标杆城市作为对标发展对象，期望以稳妥推进加局部优化创新为路径，降低数字化转型风险。三是逐步提升城市影响力，提升在各级各类发展报告和评价中的排名，如《数字政府发展报告》、《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告》、《中国工业百强县(市)、百强区发展报告(2020年)》、《城市大脑规划建设与应用研究报告》、《2020中国数字政府建设白皮书》、《2020年数字政府发展指数报告》等，提升面向高端人才、优质企业的吸引能力。

企业则将经营指标作为一切数字化转型工作的最终衡量标准。在效果衡量方面，企业对数字化转型成果的期望更加务实，对投资回报要求更高，领军企业更看重数字化转型带来的创新和增长潜力以及市场份额的增加，多数中小企业衡量数字化回报的指标更为明确。研究显示排在前三位的指标分别为财务回报、新产品利润以及用户满意。在回报周期方面，多数企业的期望时间更短，85%的受访企业希望在12个月内看到数字转型项目投入的回报，43%的企业甚至希望6个月内就看到明确回报。

2.3 部门协同模式不同

政府的科层式组织结构，一定程度上导致各委办局在数字化建设中存在重复建设问题，需强化整体统筹。制度改革相对社会发展而言客观上存在一定的滞后性，导致面向创新领域、新生事物的管理往往存在职能交叉和政出多门的现象，反映在政府数字化能力建设中，便形成了业务系统功能的交叉耦合以及政务数据的多源异构。此外，以垂直管辖、纵向推进为主的政务信息化建设模式在地方层面也遗留了大量的网络、机房、系统、数据层面的资产孤岛。随着以大数据局或大数据中心为总体统筹的机构改革不断推进，政府信息化转型的整体建设模式趋于清晰，逐步形成较为完善的需求统筹、项目管理机制。这也使得云、共性能力平台、数据集中治理、安全一体保障等成为可能。

企业各部门职能相对专业和独立，协作界面清晰，数字化转型工作易于按需划分切块。企业以IT部门作为技术总体部门、各业务单元作为需求部门，数字化建设工作易于分工和切块，如管理体系类业务数字化，包含视频会议、协同办公、财务系统、人事系统等；运行流程类业务数字化，包含ERP系统、流程自动化、智慧供应链、智能制造、线上平台、在线客服等；营销模式类业务数字化，包含电子商务、客户管理、精准营销、数字渠道等；产品服务创新类业务数字化，包含物联网设备、数字化产品、个性化体验、一站式服务等。

2.4 建设运营模式不同

政府数字化转型倾向于采用集约化大单建设模式，采用整体打包模式，由大生态进行建设“兜底”，提供总体架构设计、统筹建设及持续运营服务，尽可能避免重复建设及信息孤岛现象发生，近期数字城市建设中标情况如表1所示。

表1 近期数字城市建设中标大单

企业数字化转型倾向量体裁衣和渐进式推进。企业普遍根据自身行业特点和业务发展阶段，把握自我发展节奏，按照急用先行原则，分阶段分条线渐进式推进数字化转型。近期典型企业数字化转型项目如表2所示。

表2 典型企业数字化转型项目

3 政企数字化转型的发展趋势

政企数字化转型未来将呈现出“一同两异”发展趋势：在基础设施建设方面共同遵循自主安全的发展要求，在新一轮建设次序及业务架构演进方面呈现出不同特征。

3.1 自主安全从党政领域向全行业延伸

基础设施自主安全是我国数字化发展的必经之路，已进入从党政领域向全行业梯次性延伸的新发展阶段。2019年信息化体系全面重构拉开建设序幕，进一步加强政策要求和考核力度，将自主安全作为新一轮城市信息化建设的硬性要求，同时向关乎国计民生的八大行业延伸，包括金融、石油、电力、电信、交通、航空航天、医院、教育等。未来一个时期，我国政企数字化转型将迎来全面的国产化发展浪潮。

3.2 建设次序各有侧重

政府数字化转型基础框架以共性能力和统一入口为切入点，逐步增加完善业务应用模块功能。更多城市将释放共性基础设施、共性技术平台、通用能力组件、统一服务入口等建设需求，并以此为基础，持续敏捷迭代，增加条线业务功能。不同行业特征的企业数字化转型焦点和重点差异较大，多以主要板块数字化转型牵引企业整体变革。如零售企业多数优先建设数字化渠道营销模式及数字供应链体系，制造企业更重视智能排程、调度可视化、智能车间等。

3.3 业务架构差异化演进

以“政务云+城市大脑”为代表的新一轮城市数字化建设总体框架成为建设热点。“政务云+城市大脑”框架聚焦数据共享与流程优化，可以进一步发挥数据及业务场景的价值，盘活数据要素资源活力，满足公共服务实时监测、数据共享、快速决策、优化服务等方面需求。企业数字化转型将逐步向云原生模式发展。伴随全行业上云的逐步深化，产业链中的竞合与依存关系发生改变，新旧商业形态产生剧变，企业更加关注业务创新以谋求价值网中的主导者角色，因此功能丰富的应用支撑能力成为云的突出需求。云原生能够满足业务的敏捷化、弹性化、个性化和智能化发展需求，能够助力企业在新一轮的产业变革中提升影响力。

4 政企数字化转型当前问题及对策建议

结合政企数字化转型差异化现状、痛点和需求，两类主体在当前发展阶段面临各异的发展瓶颈问题，本文分别进行分析并提出对策建议。

4.1 政府侧：“试点先行+市场运作”破局场景和数据困境

政府数字化转型应用场景较单一，可发挥空间待挖掘。一方面，政府不同业务条线数字应用具备通用共性，常用的用户、事项、表单、流程等较为固定，较大程度依赖于体制机制设计，存量场景变动成本较大。另一方面，鉴于自上而下的考核路径，数字化建设以集约统建为主，以政策动向和先进地区经验为主要“风向标”，对自发型、特色化、创新型增量场景态度谨慎，建设动力不足。

破除政府数字化转型桎梏，建议从优化自身模式和联合外部力量两方面着手。一是以试点先行，从建设模式和创新应用入手，对于先行试点地区的建设成果进行总结提升，在区域内进行推广优秀案例，进而打造全国“一盘棋”。二是积极引入市场化力量，充分发挥企业专业服务和运营能力优势，以组建合资公司、成立研究中心等形式开展合作，通过协助承担数字化系统建设运营、创新应用场景挖掘、城市数据治理运营和智库外脑服务支持等，利用技术、数据、人才、用户等资源和灵活高效的经营机制，推动提升政府数字化转型效率。

4.2 企业侧：“统筹引领+生态共赢”激活可持续发展动能

企业数字化转型过于注重短线成效，长效创新驱动不足。企业已开展的数字化转型工作主要集中于内部管理的降本增效，而通过转型推动业务创新等方面仍需进一步提升。数据显示，占比超过50%的数字化转型工作内容集中于“管理、业务、技术”，而投入周期长、不与市场直接挂钩的基础型、支撑型条线处于次要考虑地位。此外，高定制化将导致可复用程度降低，远期“性价比”堪忧。强成果驱动型建设促使业务逻辑与相关系统高度耦合，继而加剧形成烟囱式架构，虽然能在当下快速高效解决业务问题，但过于零散和体系化程度不高，横向系统和上下游系统之间存在较多交叉逻辑，在后期复用和对接时将具备额外的摩擦成本，长远而言在一定程度上影响企业的运行效率和运营成本。

结合企业发展特性，建议其在数字化转型过程中关注前瞻规划和长远视角。建议一方面，对内加强战略引领，强化统筹建设，发布企业数字化转型阶段性计划，对相关业务条线进行宏观布局和资源合理配置，对信息平台建设和结构设计等进行科学规划，提升可复用程度和一体化服务能力。另一方面，对外积极构建转型生态联盟，以集聚优势资源为基础，以数据、系统、发展模式合作等为抓手，强化跨界融合和创新培育，整体推动产业链数字化转型和协同发展。