路在何方：人口小县的突围战

肖义强

“财政收入13296万元，财政支出142013万元，其中机关工资福利、商品服务、资本性支出共计78728万元”，这是山西临汾市浮山县2020年全县预算执行情况和2021年预算草案透露的数据。

三个数字折射浮山县进入山西人口小县改革试点名单的原因——行政成本畸高。2020年开始，山西省在忻州市河曲县、临汾市浮山县开展人口小县改革试点。《山西日报》刊文称，“（改革）取得重要阶段性成果，县域行政成本大幅降低、治理效能大幅提升”，接下来，山西还将“机构精简……深化人口小县党政机构事业单位改革” 。

梳理全国人口小县数据发现，这些地方人气不高、经济“低迷”，地方财政收入与支出反差巨大。为了减少行政资源浪费、优化生产要素配置，小县合并是一个选择，小县“大部制”是另一种选择，此外还有“小县大城”的案例。

区划调整、机构改革、强县“扩城”……人口小县出路何在？

财政孱弱的浮山县九成支出靠“输血”

《中国县域统计年鉴2019》数据显示，全国户籍人口不足5万的小县共82个，人口规模5-10万的共108个，10-50万的共841个。

这意味着，全国1700个县（县级市）中，人口不足50万的就有1031个。官方信息显示，河曲县、浮山县人口分别为14.7万、13万，从人口规模来讲，是“妥妥”的小县。

为何这两地进入试点名单？山西省委编办官网信息显示，以财政供养人员比例失衡这一突出现状为切入点，临汾市委编办对古县、安泽、浮山、吉县等9个人口小县开展调研，分析其党政群机关和事业单位机构设置、职能运行及财政供养情况。

“小县大城”，一是聚人，二是兴业，产业是城的根本，没有产业，城也将成无根之萍。

临汾市委编办从自然环境、经济发展、历史原因等角度分析，并与全国和山西省机构编制、财政供养情况进行对比，感到普遍存在财政供养能力不足、财政供养人员比例相对较高、事业机构“小、散、弱”现象突出，这些问题从浮山县2020年全县预算执行情况和2021年预算草案中可以找到数据支撑。

2020年，浮山县财政收入13296万元（税收收入3585万元，非税收入9711万元），财政支出142013万元，其中机关工资福利、商品和服务以及资本性支出共计78728万元。2020年发放机关事业养老保险13239.8万元，几乎相当于全部财政收入。可供参考的数据是，同年浮山县发放城乡居民养老保险2804.7万元;城乡低保1170万元，特困补助911万元。

官方信息显示，浮山县属省定贫困县，2019年5月整县脱贫摘帽。全县总人口约13万，其中乡村人口9万，城区居住人口4万。财政自给率不足10%的浮山县没有“破产”，全靠上级支持，2020年，中央和省、市对浮山县转移支付执行121786万元。

由于地处晋陕蒙能源金三角，河曲县经济状况相对要好一些。不过，该县的财政供养压力依旧不小：2021年河曲财政预算收入106100万元，预算支出195187万元。县级可用财力安排的145566万元，用于财政供养人员支出67417万元，其中在职人员工资、社保、绩效支出57774万元，补贴离退人员支出9643万元。

改革試点河曲县行政机构数目减两成

财政自给率低，行政成本畸高，小县机构改革要怎么改？

自从2020年启动试点后，浮山县官方披露了多条相关动态：2020年12月，浮山县召开机构改革试点动员大会;2021年2月，浮山县召开政法委机构改革“三定”方案运行动员会。动员会接连开，文件不停发，但先有实质动作的却并不是浮山，而是河曲。

2020年4月，河曲被确定为试点县，年底，河曲县“全面部署推进人口小县机构改革试点”工作会议透露，（改革）按照大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率原则……用3至5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅下降，保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构。会议当天，新组建的县民政和人力资源社会保障局揭牌。

此外，河曲县发展改革和科技商务局（县工业和信息化局）、县规划和自然资源局（县林业局）、县农业农村和水利局（县扶贫开发办公室）、县市场监督管理局（县综合行政执法局）、县城乡建设和交通运输局等多家新组建部门也相继揭牌。

2020年3月，河曲县政府发布了最新的县级行政执法主体公告，同时2019年和2020年分两批发布的行政执法主体的公告作废。统计发现，最新行政执法主体共20个，比机构改革之前少了6个。

机构改革最终效果尚待检验，不过从两地最近几年的预决算报告中已可窥得一二。

2021年浮山县安排三公经费471万元，比2020年预算减少35万元，下降6.9%，与2019年的585万和2018年的761万相比，下降更多。河曲县2020年三公经费支出合计497万元，与上年497万基本持平;2021年全县预算汇总三公经费847万元，与2020年预算847万元持平。

2018年、2019年浮山县财政对事业单位分别补助16989万元、23682万元，2021年预算支出为零。事业单位补助清零了，但是机关工资福利和商品服务支出预算上升了：从2018年的28157万元，上升至2021年的56502万元。

河曲县2019—2021年对于事业单位补助预算分别是206万元、1320万元、40912万元。事业单位补助多了，机关工资福利和商品服务支出预算降了：2019年为64619万元、2020年为70651万元、2021年锐减至42796万元。

从上述数据来看，两地在2021年将机关和事业单位预算“对调”，实质成本压减“不明显”，且还有微涨趋势。不过，广义的行政成本不仅仅包括人力成本和运行成本支出，还包括低行政效率对行政资源的内部消耗、给社会层面带来的资源损耗。所以，两地“县域行政成本大幅降低”，谈的不仅仅是“钱”。

浙江福建人口小县提供“另一种思路”

机构改革目的之一是降低行政成本，目的之二是提升治理效能，山西人口小县改革试点也是想两条腿走路。

不过，机构改革不是人口小县的唯一出路，河曲县2021年政府工作报告提出要实施大县城战略，全力推进县城扩容提质，提升城市品质和承载辐射能力——这是另一条出路。

“小县大城”不是新鲜词，东南省份的一些山区县20年前就开始这么做了，“七山一水两分田”的浙江、“八山一水一分田”的福建，推动人口由山区向平原聚集。

城镇化进入下半场后，人口更多流向经济发达区和城市群，在这一背景之下，科学配置行政资源与人口分布，降低县域行政成本是应有之义。

在浙江，至少有云和、天台、泰顺、武义先后推行小县大城战略。在福建，长泰、德化推进“小县大城关”。这些小县发展速度更快、质量更高，是山区小县优化资源要素、脱贫甚至后发赶超典型案例。

2021年长泰撤县设区成为漳州市辖区，也为人口小县指点了另一条出路——区划调整。不过，长泰能够撤县设区，也是因为实施“小县大城关”战略取得成功后自然而然的“开花结果”。对于人口小县来说，不管是合并还是撤县设区，都是“困难重重”。

其一，人口小县直接合并比机构改革对原有行政和治理格局影响更大、成本更高、阻力更多。其二，撤县设区对于县城人口、经济、产业均有硬性要求，绝大部分人口小县不够格。此外，如果县域周边没有辐射力较强的地级市，撤县设区既无从谈起也可能得不偿失。相比区划调整，小县大城和机构改革是较现实的选择，不过实施何种策略，也得因地制宜。

“小县大城”，一是聚人，二是兴业，产业是城的根本，没有产业，城也将成无根之萍。实施小县大城战略的浙江天台县，现在是胶带工业城、汽车用品生产基地、过滤布名城;德化县成为“中国白瓷之都”。从这一点讲，西部大多数人口小县不太具备条件。当然也有例外，贵州丹寨县、贵定县也实施小县大城战略，这种例外在于，贵定县“傍”上了“老干妈”。

城镇化进入下半场后，人口更多流向经济发达区和城市群，在这一背景之下，科学配置行政资源与人口分布，降低县域行政成本是应有之义。正因如此，浮山、河曲人口小县改革试点在广大西部欠发达区域具有较强现实意义。

人口小县的突围路径在何方？

从目前的现实路径来看，拥有一定产业基础或是处于产业辐射区的小县可以借鉴东南部区域的小县大城战略，发展壮大后还有可能撤县设区，诸如福建长泰;不具备区域产业带动条件的人口小縣，从自身机构改革开始，清冗提效之后，也未尝不能走出小而美的路。

（作者单位：搜狐城市）