新发展理念与文化产业立法的关系与创新

程熙 姜磊

“十四五”规划中指出，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。新发展理念的践行和落实关系到我国2035年远景目标的实现，影响着各个领域的立法实践，也是指导和完善文化产业立法的核心理念。新发展理念既为文化产业的现有立法成果提供了一种评价和审视标准，同时也为文化产业立法的创新提供了指导。本文在分析新发展理念同文化产业立法契合关系的基础上，指出其在当前实践中遇到的困境，并从立法机制创新的视角探究如何应对这些困境，落实新发展理念。

一、新发展理念与文化产业立法的契合

文化产业已成为繁荣地区经济、传承民族文化、巩固国家安全的重要抓手。近年来，党和国家高度重视文化产业的发展，从法律法规、政策措施上给予了大力支持。

（一）新发展理念体现着文化产业立法在新时代的价值取向

在当代中国，发展理念与法治实践关联密切。新发展理念蕴藏着深厚的法治价值指向，是检视法治实践的重要标准。在我国经济整体转入高质量发展阶段的背景下，推动文化产业聚焦于质量型的发展增长已成为新时代的实践诉求。五大发展理念蕴含着我国经济迈向高质量发展阶段的价值取向，相应的评价文化产业立法是否践行了新时代的价值追求，关键就要看文化产业立法中是否真正体现和贯彻了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这其中也内含着对文化产业各类主体发展权利的充分保障。

（二）文化产业立法“发展促进”的功能定位

新发展理念聚焦“发展”这一重大主题，深刻反映了文化产业立法的思路、方向和着力点。文化产业立法内含大量旨在通过法定性的激励性手段来促进文化产业发展的规范，特别是文化产业立法经济性的特征，使文化产业立法无论在调整目标、调整手段、与经济政策的联系上，均体现着“发展促进”的旨意。正在审议中的《文化产业促进法》作为未来文化产业促进领域的基本法，是文化产业法律制度“发展”价值引领的集中体现，文化产业相关立法也是以促进文化产业健康发展为目的，通过具体的权利义务配置，精准实现促进文化产业更高质量的发展目标。

二、新发展理念与当下文化产业立法面临的困境

（一）引领创新发展与产权

保护不足的掣肘

创新是文化产业发展的基础和动力，文化的经济属性和财产价值日益凸显，但我国文化产业出现了文化产品原创性差、创新意识和创新动力不足等阻碍文化产业高附加值提升的问题，创新意识的缺乏又进一步阻碍了文化产业的转型升级。这主要是由于对文化产业创新和文化产权保护的作用机理探究不清，当前文化产业的創新容易遭到利益驱使下的随意模仿，从而陷入低层次的肆意“复制”。如电影行业2015年一年中就有《夏洛特烦恼》《港囧》《捉妖记》《煎饼侠》4部票房过10亿元国产电影涉嫌“集体抄袭”。产权保护不力不仅使创新主体利益受到损害，还造成了文化资源的过度使用和文化生态的破坏。我国目前法律对文化产权的保护不足，在实践中涉及公众与具体开发者之间的利益纠葛也成为影响文化创新的重要原因之一。

（二）实现产业发展诉求与实际发展不协调的矛盾

文化产业的发展不仅体现着新时代人们对美好生活的追求，更是将作为国民经济的支柱性产业成为拉动经济增长的重要引擎之一。尽管我国文化产业发展成绩斐然，但我国文化产业在呈现出良好发展态势的同时也暴露出区域发展不平衡问题。首先表现为大区域上的发展不平衡，不论在人员、资产还是主营收入上，都表现出由东到中再到西显著的阶梯状特征;其次，城乡发展的“二元”结构突出，无论是在文化资金投入、文化设施建设还是在文化产品供给、文化市场发育和文化人才培养上，农村地区均存在明显的短板。文化产业的高质量规模化发展主要集中在东部地区和城市地区的发展现状，导致实现产业发展诉求与实际发展不协调的矛盾突出。这种不平衡若长期得不到解决将加深“文化鸿沟”，阻碍全国文化大发展大繁荣的实现，进而影响我国文化产业在国际上的整体竞争力。

（三）经济开发利用与文化生态保护的博弈

随着文化产业的发展，尤其是以各类文化为主题的文化旅游业的快速发展，文化的经济功能越来越被看重，这也加深了经济开发利用与文化生态保护之间冲突。第一，重经济效益轻社会效益的观念错位。传统文化的开发和利用，保护是基础和前提，但地方政府和开发商对文化产业的属性特征认识不到位，过度关注文化开发利用所带来的经济效益，忽视传统文化的保护和传承。第二，盲目开发导致资源破坏严重。从国家到地方虽都有制定文化产业的发展规划，但对文化资源的开发和利用后的效果评价关注度却不够，导致文化产业的开发模式不够清晰，在开发过程中出现盲目和过度开发的情况，不仅导致一些文化基地被闲置，还使得文化生态遭到破坏的事件屡有发生。

（四）扩大开放与文化产业安全的复杂性把控

文化产业的开放是文化发展的必然，但文化全球化在凸显文化多样性的同时，也给文化开放下的保护带来困境和挑战。当前我国文化产业整体上仍处在培育与发展的初级阶段，与西方发达国家相比仍存在差距，西方大国利用自身资本、技术、经营管理等优势推动全球文化产业向垄断化方向发展，并将具有本国意识形态和价值观念的文化产品进行传播。同时以资金注入或并购的形式为掩护对我国文化产业发展起基础性保障的传统文化资源开展掠夺式利用，甚至将产品版权通过市场化的转换占为己有，使文化产业在文化全球化的竞争中面临传统文化资源流失，文化生态环境遭到破坏等问题。文化产业发展在发挥经济效益的同时还肩负着意识形态的基本要素，如何在对外开放中发展壮大的同时化解文化全球化过程中的政治风险和经济威胁已经成为文化产业立法必须面临的问题。

（五）立法机制的缺位与共享机会的缺失

判断文化产业发展成败的根本标准是文化产业的发展成果是否实现了由全体人民共享。目前我国已进入以相对贫困为贫困治理重点的后扶贫时代，“扶贫先扶智”，相对贫困的治理，除了经济政策的扶持，更需关注文化扶贫。文化产业开发是助推文化扶贫的有效方式，不少相对贫困地区拥有富有地域和民族特色的文化资源，却陷入了“富饶性贫困”的发展困境。其次，即便进行了文化产业开发，也偏重政府与社会利益集团的开发，文化产业发展多元化利益主体中，强势的市场主体往往忽视当地民众利益，使他们在文化产业化利益分享机制中被边缘化。利益分配矛盾的激化，加剧了文化产业开发和保护主体的冲突，也势必会破坏文化产业良性发展。当下文化产业立法中的困境在很大程度上与共享发展机会缺失紧密相关，特别是与文化产业立法机制中的利益分享制度相关。

三、新发展理念与文化产业立法机制的创新

通过立法机制的角度探讨新发展理念的落实，应基于“问题—价值—制度”的具体逻辑进路，系统把握文化产业的法制构建问题。概括来讲，以文化产业发展中需要法律层面解决的问题为导向，聚焦于在具体法律制度中体现“发展和安全”的价值引领，并由此检视或形成以发展理念、发展价值为导向的文化产业发展法律制度。

（一）创新发展——完善产权保护私法激励机制

对文化产权的法律确认与相应制度供给是推动文化创新的基础和动力。文化资源产权是文化创新的基础，也是文化产权体系首先应该关注的问题，当前应健全文化资源产权的登记制度，在基于《文物保护法》与《非物质文化遗产法》文化保护的基础上进一步确立文化资源所有权与利用权分离制度，鼓励合理的开发和有偿使用。同时完善文化知识产权保护制度，推进我国知识产权相关法律法规的修改完善，建立以权利保护为轴心的个体文化创新激励机制和以知识产权利用为切入点的创意成果开发利用交易促进机制。地方政府可以在现有知识产权框架内对民族性和地域性显著的特色文化产品和品牌给予知识产权保护，发挥地方立法在保护文化资源中的独特价值，制定与地域特色相关的立法，激发文化产业主体的创新意识和创新动力。

（二）协调发展——完善财税金融公法辅助机制

中西部地区相较东部地区、农村地区相较城市地区，在享受和利用社会资源方面存在劣势，解决这种发展上的“不协调”有赖于倾斜性产业政策法制化的实现。财税和金融扶持制度是促进文化产业发展的“两大支柱”，在财税扶持上，要强化对现有财政投入效果的评价，在此基础上，根据文化产业发展实际对不同地区的文化企业探索实行区别化的财政扶持政策，中央和地方的文化产业发展专项资金在重点支持国家和地方重大文化产业项目的同时，适当向中西部地区和农村地区倾斜，探索发挥政府购买对中西部地区和农村地区文化产业发展的促进，同时探索针对文化产业的税收倾斜制度。资金短缺是文化企业普遍存在的问题，金融支持应重点解决文化企业融资难的问题，在降低社会资本准入门槛，拓宽融资渠道的同时，完善文化无形资产评估，探索收费权质押，完善文化企业信用担保等法律制度。

（三）绿色发展——加强对文化资源开发利用的法律规制

文化产业的开发多依托于当地自然和人文生态环境，产业资源难以保护的特点尤为突出，要想实现文化产业的绿色发展，必须加强对文化资源开发与利用的法律规制。在文化产业资源开发利用方面，不仅要基于自身文化资源现状和产业发展评估在制定文化产业规划时将对文化资源的保护放在突出的位置，同时要协调好人文生态保护、生态环境保护与实现经济效益之间的关系，实行严格的环境影响评价制度，明确文化产业开发者的行业准入和法律责任，从首要环节控制对文化产业资源的侵害。在文化产业的监管方面，推动文化产业协会的建立，畅通其在文化产业利益相关者之间的纽带作用。文化的资源分布特性决定了其产业的发展具有显著地域性特征，因此可引导各地根据自身产业特色和发展状况在遵守国家统一法的基础上颁布具有针对性的地方管理条例。

（四）开放发展——构建国家安全观下的文化产业安全法律制度

文化产业安全是国家文化安全的重要组成部分和主要抓手，对外开放下的文化产业安全需要法制“护航”。构建文化产业安全法律制度，应将总体国家安全观作为重要战略指引，立足于《国家安全法》，把文化安全贯穿到文化产业立法的全部议题中。首先应完善关涉文化产业安全的文化安全审查制度，外商投资进入文化产业的前期除了应该符合《外商投资产业指导目录》之外，还应增加对文化安全的审查，对文化产业交易中可能对我国文化安全存在潜在风险的事项依职权开展安全审查，对已经通过准入制度进入的外资同样适用。同时建立有效的文化產业安全预警机制，中央和地方政府要综合运用多种方法对文化产业的数据进行监测和分析，根据文化产业发展状况和外部环境确立动态的警戒线指标，通过安全预警机制的建立，确保文化产业在开放中的文化安全。

（五）共享发展——探索文化扶贫立法和惠益分享机制

文化产业发展成果惠及全体人民的实现，顶层设计上应推进文化扶贫的相关立法工作，确立文化扶贫的法律地位，明确政府在文化扶贫中的职能和作用，同时固化行之有效的文化扶贫政策和经验，并通过上升为法律制度的形式长期坚持。针对现行的私权制度难以充分规制文化资源开发利用所引起的利益冲突问题，可通过惠益分享机制解决，以货币或非货币单独或组合使用的惠益方式均可。对于货币支付的利益给付方式，可以根据文化产业开发和经营所获利润为基数来确定支付额，或者分配给传统社区一定比例的股份，因传统社区居民在多元利益主体中居于弱势地位，国家或地方政府最好对传统社区居民应得的最低份额以立法的形式予以规定和确认。惠益分享机制不仅能够保障传统社区居民在文化资源利用中的经济利益，还能激励其对文化资源的传承和保护，最终实现经济发展和文化保护的耦合与繁荣。

责任编辑：代建明