司法责任制下法官惩戒制度与监察制度衔接模式探析

刘沛宏，张博雯

(中国社会科学院大学 法学院，北京 102488)

一、问题之提出

党的十九大以来，我党提出了要坚持全面依法治国，深化司法体制改革。2019年2月，最高人民法院发布了《人民法院第五个五年改革纲要》(以下简称《五五改革纲要》)，提出要在省级及最高院建立法官惩戒委员会，完善法官惩戒制度。另一方面，《监察法》明确规定，监察委员会拥有对全体公职人员的调查权与监督权，监察委员会成为权力更统一、覆盖面更广的惩戒主体。因法官职业的特殊性，应最大限度地保障被追诉法官的合法权益，降低法官被追诉之风险，探索建立惩戒委员会与监察机关工作衔接机制成为必由之路。但均有惩戒作用的两主体在司法实践中同时运行必然会导致权力分配的冲突，成为精准惩戒的掣肘。因此，寻求二者之间的平衡，使二者有序衔接、有效运行，成为完善法官惩戒制度的重要保障。

随着2021年教育整顿不断深入，媒体频频曝出政法队伍中的“害群之马”，其中不乏法院系统的员额法官。刮骨疗毒、惩前毖后十分重要，只有依据合法的程序对法官做出相应惩戒，方能恢复司法在民众心中的权威。回顾历史，在呼格案、莫兆军案等严重损害司法形象的案件中，法官惩戒程序性、合法性及审查标准都严重缺失，这些法官因此受到许多超出应有限度的惩戒，甚至付出了葬送职业生涯的代价，破坏了司法形象。可见对于员额法官的惩戒不仅关乎法官自身的职业前途，还对司法形象和公信力的维护有着至关重要的作用。

作为一种倒逼机制，错案追究制使得法官在审理案件的过程中，变得更加小心谨慎。这种机制让每一名法官在审判过程中都要面对被问责这条红线。虽然从追求案件质量的角度来看，这样的倒逼机制在合理范围内值得提倡，但其具有的弊端也不容易忽视。不论呼格案、聂树斌案，还是赵作海案等，其平反都是以“亡者归来”作为基本前提，如果仅仅将此归因于公安机关侦查得粗略及法院审判得草率，甚至是技术的局限性等原因，那么对办案人员的惩戒也就打上了时代的烙印。但更需要反省的是制度层面上，错案追究制是否为法官带来了非必要的打击。针对这一问题有学者从解释学的立场进行了考察，发现我国并非以结果追责的方式认定错案责任[1]70，且错案追究制违背了去行政化的改革初衷。同时，错案追究制也是法官受到惩戒的重要原因，因此，以错案追究制为视角，探索法官惩戒制度运行之模式，具有极大的必要性。

法官作为公务员队伍中特殊的群体，承担着更大的职业风险。莫兆军法官当初之所以受到惩戒，正是因为法官惩戒制度不健全。在当时的司法环境下，没有法官惩戒委员会专业建议，没有监察委员会深入调查，在舆论压力下，对法官的迅速裁判是最好平复舆论的方式。但这种惩戒方式，会造成一名优秀法官职业生涯的断送，且这样不经过具体调查和认定，直接判决的方式，大大增加了法官的职业风险。因此，在惩戒决定作出之前的建议和调查是对法官个人和其职业保护最有效的屏障。同时，也可以看出法官惩戒委员会及监察委员会的设立具有重要意义。2016年《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称《惩戒意见》)的实施初步确立了惩戒委员会制度，其规定了对法官或检察官作出惩戒决定的标准为故意或重大过失且造成严重后果。(1)《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》第10条规定：“法官、检察官违反审判、检察职责的行为属实，惩戒委员会认为构成故意或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果的，人民法院、人民检察院应当依照有关规定作出惩戒决定，并给予相应处理。”从2016年至今，我国法官惩戒委员会在各省级高院全面建立，为保护法官的职业生命、维护司法权威及提高司法公信力提供强有力的保障。监察委员会的良好运行也对惩治职务违法犯罪具有不可替代的作用。但法官具有身份的多重性，监察制度、法官惩戒制度各自运行也显露不足之处，因此探索两种制度相互配合、相互衔接的运行模式具有极大的必要性。

二、法官惩戒制度与监察制度在我国运行之困境与现状

司法改革进入攻坚克难的时期，对员额法官的惩戒不仅仅会为法官个人职业生涯蒙上阴影，更重要的是会使社会民众对司法公信力失去信心。因此对法官的惩戒行为必须做到慎重性与规范性兼备。现阶段法官惩戒方式有两种：第一，由惩戒委员会进行初步认定并给出建议，再由法院内部监察机构作出惩戒决定；第二，监察委员会也可以依职权对法官的违法违纪行为直接作出惩戒决定。这两种惩戒模式在我国的运行都有一定的困难。

(一)法官惩戒制度运行之困境

法官惩戒是指监察委员会或法院监察部门依据惩戒委员会之建议，通过法定程序对违反职业规范的法官予以惩处与制裁的活动。[2]10自《人民法院第四个五年改革纲要》公布，全国各省级法院都建立了法官惩戒委员会，但以法官惩戒委员会为主体的惩戒模式仍属于同体惩戒模式，即对法官惩戒的主体为设置在法院内部的惩戒委员会，遵循的程序是法院惩戒委员会之规定，系法院内部对法官的惩戒方式。此种模式存在弊端和不足。

(1)惩戒主体界限模糊。根据《五五改革纲要》，省级法院应全面设立法官惩戒委员会。在职权的设置上将建议权和调查权分别赋予惩戒委员会和法院内部的监察部门，由惩戒委员会对法官是否应受惩戒及惩戒方式提出建议，法院内部监察部门在依法行使调查权后根据建议作出惩戒。但这种由法院内部监察部门独享调查权的权力分配模式在“人情”社会中往往会使法院内部惩戒制度沦为过程及结果无意义的“自我检讨”。监察制度设立后，监察委员会也成为拥有调查权的主体，不论员额法官还是法官助理抑或是司法行政人员都是其监督的对象。这种法官惩戒委员会、法院内部监察部门主导的内部惩戒与监察委员会主导的外部惩戒共同构成了我国法官惩戒制度的“双轨制”运行模式。在惩戒委员会与监察委员会均作为法官惩戒的主体时，会造成权力主体的混淆与配置的模糊。如何在实践中让二者同时发挥作用，成为法官惩戒制度与监察制度衔接的重要课题。同时，惩戒委员会的人员配比也是一个值得商榷的问题，如果不吸纳更多法律界以外的人士参与其中，就很难对事实作出最为客观的判断。

(2)错案追究制的缺陷。对“错案”认定标准的不一致会使法官面临更大的被惩戒风险。比如广东省在2005年就出台了错案标准，认为事实认定或适用法律上存在差错就是错案。具体而言，被改判、发回重审和被投诉有质量问题的案件都要被纳入案件质量监督管理的范畴。(2)广东省高级人民法院《广东省法院案件质量监督管理暂行办法》第3条第2款：“‘可能有质量问题’的案件是指被改判、发回重审的案件和被投诉有质量问题的案件。”而河南、天津等省市的认定标准也各不相同。虽然在“错案”的认定标准上并不统一，但无论适用何种标准，都要对同一事实前后两种判断作出对比，进一步认定后一种判断更为接近客观真实，方能得出前者之判断为“错案”之结论。[3]111现阶段，虽然法律将重大过失也规定为追责的理由，但并未明确“重大过失”具体内容为何，一旦不能穷尽重大过失的行为方式或不能制定出明确的行为标准，就会走回唯结果论的老路，即只要判决错误，就可被定为“错案”。

(3)法官惩戒委员会依附性过强。我国各省级法院依据司法改革的要求设立法官惩戒委员会，但并未赋予其应有的调查权。简言之，其必须依附于法院内部监察部门的调查结果方可给出相应专业性的建议。但由于缺乏对事实调查实际参与的亲历性，作出建议的真实性、客观性、关联性都会大打折扣。对于这样的建议，监察部门在认定过程中是否应当采信值得商榷。与此同时，监察委员会可以不依附于惩戒委员会的建议直接作出惩戒决定。此种惩戒模式无疑“架空”了惩戒委员会职权，背离了国家设立惩戒委员会的初衷。

(二)我国监察制度运行之现状

(1)我国监察制度改革目前已基本完成。2018年3月监察委员会的设立以及《监察法》的颁布，标志着我国监察制度改革的基本完成。监察制度设立的初衷是为了精准打击职务腐败的公职人员。同时也是为了加强对所有公职人员执业行为的监督与管理，全面并深入地展开反腐工作，推动国家治理体系的完善，促进党中央治理能力的提升，构建生机勃勃的政治生态。(3)《中华人民共和国监察法》第1条规定：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”可以看出，监察制度所针对的对象是所有行使国家公权力的公职人员，法官作为公职人员重要的组成部分，理应接受监察委员会的监督。监察制度运行以来，对违法问题的处置按照严重程度从轻到重规定了多种方式，如最轻的批评教育至最为严重的开除政务等，均体现出了国家对法官或公职人员坚持宽严相济、治病救人、惩前毖后的政策。法官作为司法共同体中最重要的群体之一，对其处罚会更加受到公众的关注，因此，需要更严格的监督程序，方能在惩处过程中做到公平、公正、合法。对犯罪问题的处置，应按照《监察法》《刑事诉讼法》之相关规定，经调查后认为事实清楚、证据确实充分，构成犯罪的，移送检察机关审查起诉，经过法院审理后，作出合法公正之判决。[4]7

(2)监察制度对法官惩戒制度的影响。监察制度的对象是所有公职人员，法官作为既普通又特殊的公职人员，应当受到监察委员会及法官惩戒委员会的双重监督。从价值向度上来说，监察委员会设立的目的是依法惩治腐败，通过对违法违纪行为、职务违法以及职务犯罪行为的监督和惩处来提升公务员队伍的纯洁性；法官惩戒委员会目的则是根据法院内部监察机构作出的调查结果，对法官违法违纪行为以及职务不端行为作出惩戒建议，来提高法官个人的职业道德水平，保障法官的办案质量，维护法院的外在形象，提高司法公信力。虽然在监督的对象上有重合的部分，但是二者互相独立，价值追求也各有不同。监察制度是对法官作为普通公职人员作出的最低要求，是不可逾越的红线；而法官惩戒制度是对法官作为履行审判职能人员提出的更高的行为标准，是提高案件质量的内在动力，二者应是相互促进、相互辅助之关系。但当二者的权力发生重叠时，基于程序正义所追求的价值，应努力做到合法调查、客观建议。

三、法官惩戒制度与监察制度衔接之必要性分析

我国现行的两套制度，都对法官的行为有着强有力的监督作用，但在实践中同时运行两套制度会造成权力冲突，反而不利于对法官失职或犯罪行为的惩戒，因此，需将二者有序衔接，方能彰显各机构之优越性，对有效监督法官职务行为具有极大的必要性。

(一)其他国家的法官惩戒制度

(1)德国。法官的惩戒制度具有两大特色:标准的双重性和渠道的多样性。所谓标准双重性，是指法官惩戒程序既受《德国联邦纪律法》的调整，又受《法官法》的规制。前者的适用对象是公务员，而后者是法官。所谓渠道的多样性，是指德国法官的惩戒机制相较于美国的法官职业惩戒机制层次更丰富，范围更广泛，分为三层:纪律处分、刑事制裁以及弹劾。[5]38德国法官的惩戒事由比较丰富，例如在实践中，法官接触所谓的红灯区、在政治活动中未能保持中立都有可能受到惩戒。[6]143德国追究法官因职务犯罪行为而引起的刑事责任，既可通过国家政治机构决定的弹劾程序，也可通过惩戒法院的惩戒程序。[7]6

(2)美国。联邦法官是终身任职的。但是法官有重大犯罪行为的时候，美国《宪法》也规定了对法官的弹劾程序。面对法官的不端行为，《司法行为与能力丧失法案》明确规定，任何人若认为法官实施偏见行为，均可提出投诉，由联邦巡回法院首席法官作出裁决。[8]63联邦法官的惩戒主体为司法委员会，各州法官的惩戒主体是惩戒委员会或特别惩戒法庭。

(二)我国台湾地区的法官惩戒制度

我国台湾地区对法官惩戒的主体是职务法庭。一般来说，对于法官的惩戒首先要经历弹劾程序，才能移送职务法庭来进行审判。台湾司法主管部门可以依职权主动调查法官是否具有违法违纪行为，也可以由司法主管部门移送监察主管部门进行审查处理。移送法官惩戒案件主要有两条路径，一是由司法主管部门下设的法官评鉴委员会报请司法主管部门移送监察主管部门审查，二是司法主管部门经人事审议委员会审查决议后径行移送监察主管部门。[9]72如表1。

表1 各国及各地区法官惩戒制度比较

以上不同国家和我国台湾地区的法官惩戒制度具有很大的借鉴意义。但我国仍要立足本国国情，采用法官惩戒制度与监察制度相结合的模式，形成法官惩戒的中国模式。

(三)法官惩戒制度与监察制度衔接之必要性分析

(1)法官职业性质决定了两种制度必须有机结合。法院作为政法机关的主角之一，承担着国家审判职能，法官作为法院行使审判职能的个体，肩负着化解纠纷矛盾、惩治违法犯罪的重任。但与此同时，法官的身份有着多重属性。首先，审判权是人民及国家赋予法官之权力，法官在行使职权过程中，不能脱离人民群众的监督，也离不开法院权力体系的影响。这也决定了法官本质上是一名公职人员。[10]121其次，法官的职业本质又具有政法干警的属性。最后，法官是具有专业知识的人。法官的多重属性决定了其不能仅受法官惩戒委员会的内部监督，还应当设立一种外部机构同时对其进行监督，而我国监察制度的确立就有效地解决了这一问题，达到了内外共同监督的目的。对包括法官助理及司法行政人员在内的其他法院内部工作人员的惩戒，应当按照监察法的规定进行处理。

(2)监察制度全覆盖性要求在法官惩戒制度运行的同时，在外部做好监督工作。法官行使的对案件的审理权，源于法律的授权，只要有权力运行，就应受到相应的监督。[11]301由此，法官在行使其职权的过程中，必须受到外部监督，法官惩戒委员会作为法院内部的惩戒机构仍具有同体惩戒的性质，所以要有外部的监督惩戒制度，才能够保障权力运行的正规化、合法化。

(3)降低法官职业风险之必然选择。让“审理者裁判，裁判者负责”，这是司法改革一直以来的要求。员额制赋予了裁判者充分的权力，同时也需要裁判者承担更大的责任。在这种责任体系下，认定“错案”的标准至关重要。为了避免法官在辛苦办案的同时又承受过大的责任压力，必须采用更为严格的标准。两种制度同时运行，从正向角度可以激励法官在办案过程中行为的合法性，从反向角度可以倒逼惩戒委员会或监察委员会在作出惩戒决定时更加慎重。二者结合也会降低法官被直接惩戒的风险，为法官提供制度层面的保障。

综上所述，两种制度同时运行更有利于保障我国的司法公正及公信力，提高对法官惩戒的合法性及合理性。

四、法官惩戒制度与监察制度衔接之构想

(一)法官惩戒制度与监察制度有序衔接之宏观构建

我国法官惩戒制度的设置应当结合现实国情，不可完全照搬照抄其他国家或地区的模式。以宏观构建之角度，应当从以下三方面入手，搭建法官惩戒制度与监察制度衔接的整体框架。

(1)惩戒主体。2018年监察委员会设置之前，法官惩戒委员会及法院内部的监察部门作为惩戒的主体，共同承担对法官的监督及惩戒工作。此种同体惩戒模式，从社会公众的角度看，缺乏第三方的参与，惩戒的公平性及公正性缺失，不能起到通过惩戒法官违法行为提升司法公信力的目的；同时从法院内部机构设置的角度，同体惩戒往往会成为虚设，缺乏对法官行为的有效监督和治理。因此监察委员会作为具有调查权的外部机构，可以有力监督法官在办理案件或工作中各类行为，与此同时，法官助理及司法行政人员也会作为被监督的对象，可促进法官规范办案流程、提升司法行政行为的合理性。在现阶段司法实践中，就形成了以监察委员会、法院内部监察部门及法官惩戒委员会共同构成的法官惩戒主体，为增强法官惩戒制度的有效性、合法性、客观性奠定了基础。

(2)惩戒事由。有学者提出了与错案追究制度完全不同的法官职业伦理责任制。正向地引导法官在执业中的各种行为，让法官从思想到行为上自觉形成遵守职业伦理及法律规范的习惯。职业伦理责任制是以规范法官执业行为及优化法官队伍为目标，以正向规范法官执业中的行为为手段，最终使法官自觉并主动地遵守法律规定及职业伦理。[12]113但这种单一模式的弊端是只注重了法官行为的违法性，忽略了对结果的考量。既不能唯结果论，也不可只以行为评价，因此笔者提出更为完善的“不当行为模式+结果模式+职业伦理模式”三位一体认定标准。行为能力是以自己的行为独立地完成审判活动，这就应该从品行操守、法律素养、逻辑思维、理性水准、职业伦理等方面设定严密的、可操作的行为规格。[13]7包括法官在业务上表现出的职业技能及法官职业内外的行为所显示出的法官品行与操守，如果某种情况明显表明法官行为能力的缺失，就应当使其受到相应的惩戒。[14]140三位一体认定标准的模式将法官行为分为正当行为和不正当行为。正当行为又包含了有瑕疵行为及无瑕疵行为；不正当行为是传统意义上的违法行为或者犯罪行为。如果法官的行为被认定为不正当行为，那么理应接受惩戒。但如果法官行为为正当行为中有瑕疵的行为，就应当允许对其行为结果进行补正，如果补正不能，就应当接受惩戒；若法官的行为是因新法律解释的推行、法律修订、政策调整、新证人、新证据的出现等而产生的，就可以免除其责任。如图1所示，这种模式的优势在于既考虑到了法官行为又衡量了结果，是更为立体化的惩戒标准。

图1 法官惩戒认定事由

(3)惩戒措施。法官作为特殊的公务员群体，针对其设置的惩戒措施也应当更突显其身份的特殊性。具体而言，情节显著轻微、社会影响不大的情形，可以对法官进行申诫。涉及财产的情形可以单独或附加适用罚款。不再适宜担任员额法官的情形，则免除员额法官。对情节严重的情形采取撤职的处罚方式，撤职期限可以规定为6个月以上2年以下，恢复职务须向法官惩戒委员会提出申请并通过。最后，涉及犯罪的情形，对法官予以开除。[15]71

(二)法官惩戒制度与监察制度有序衔接之微观运行

(1)启动程序。每级法院内部都设有监察部门来处理法院内部相关惩戒工作。根据2021年监察委已完成的改革要求，原隶属于地方司法机关的纪律检察机构已全部转隶至监察委员会，由此，司法机关内部纪检监察机构的性质也发生了重大变化。[16]4一旦监察机构转隶，并接受监察机关的领导，则其调查行为即属于监察机关的调查行为。[17]78

调查行为的启动程序分为依申请启动和依职权启动两种方式。依申请启动是指任何组织或公民都可以向法院内部的监察部门或监察委员会递交相应证据材料进行投诉。惩戒委员会作为审议机构，只具有建议权，因此不能作为被申请主体。依职权启动是指监察部门或监察委员会以调查权为基础，依据法律规定，主动调查法官的执业行为，并根据惩戒委员会的建议作出惩戒的决定。根据最高人民法院《司法责任制实施意见(试行)》第34条之规定：法院内部的监察部门具有调查权。在启动程序上，应当由本院院长提出，委托审监庭或审委会初步认定，由法院层报到省级监察部门，由省级监察部门汇报到惩戒委员会审议，如果认为应当追究违法审判责任，由惩戒委员会给出建议，内设监察部门方可启动此程序。这也是违法审判责任启动的初步审查认定程序。

(2)审查程序。不论是依职权或是依申请启动了调查程序，下一步的工作是对将被惩戒法官的执业行为及结果的相关材料进行审查。《惩戒意见》中关于“法院为调查主体”的规定显然与监察法相悖，需作适当修改。法院不能作为调查的主体，应改为按照干部管理权限或问题类型由地方监委与法院内部监察部门分别行使调查职责，这样既缓解了监委办案压力，又充分发挥了法院内部监察部门的监察作用。[18]二者在审查程序中可以充分发挥其自身优势，充分行使调查权。一旦形成调查结果，需交由惩戒委员会进行专业审查并给出建议后，方能作出惩戒决定。惩戒委员会在此过程中，具有行使权力的被动性，其作出的专业性建议也不具有强制性，易言之，监察部门或监察委员会是否应当按照建议内容作出决定，还没有明确定论。

(3)认定程序。惩戒委员会作出了专业的建议，但如果只是把此建议内容当作参考，那么就失去了惩戒委员会存在的意义。为了让惩戒委员会作出的建议不流于形式，监察委员会抑或是法院内设监察部门固然有调查权也有作出惩戒的权力，但在此之前，均应听取法官惩戒委员会的建议，具体而言应当有所区分：内部监督中，法院内部监察部门一般应当根据惩戒委员会建议作出惩戒决定；外部监督中，监察委可以听取意见后根据惩戒委员会的建议作出决定。法官作为特殊的职业群体，对其行使监督惩戒权的部门也应是专门的法定机构。惩戒委员会在判定事实的基础上对是否惩戒、如何惩戒作出相对更为专业的建议，而作出这种专业建议的能力是现阶段监察委员会及监察部门所不具备的。因此，由惩戒委员会行使建议权，不仅是对法官道德标准提出的更高要求，还是为降低法官职业风险设置的保护机制。当下法官惩戒委员会的建议还存在落实不彻底、易沦为“走过场”的情况，故应在对法官作出惩戒决定之前，如果没有经过惩戒委员会的审议并提出建议，惩戒部门不能作出惩戒决定；若直接作出惩戒决定，应当参照程序性制裁理论将此决定归于无效。唯有如此，才能让惩戒委员会的法律地位真正得到确立，让惩戒委员会的建议产生实质性作用，让法官的职业风险得到最大限度控制。与此同时，应当“谁启动谁负责”，由启动程序的部门负责作出惩戒决定。对于法官助理或司法行政人员的惩戒，应当由监察委员会或法院内设监察部门直接作出。

(4)备案程序。法官具有多重属性，因此监察委员会及法院内设监察机构在对法官作出惩戒决定之后，应及时向惩戒委员会进行备案。其目的是在日后的考核晋升中，有充分的依据。

(5)救济程序。如果被惩戒的法官对惩戒委员会所作出的惩戒建议不服，可向国家惩戒委员会提出复议申请，由国家惩戒委员会对惩戒的过程及结论作出审查评议并作出复议结果，所做的决定具有终局性。如图2所示。

图2 法官惩戒制度与监察制度衔接具体流程

(三)法官惩戒制度的不断完善

经上文论述，两种制度的衔接已经初具模型，但运行过程中仍旧需要配套制度的“精装修”。第一，要不断优化惩戒委员会的人员构成，并在未来赋予惩戒委员会调查权，以便更好地保障惩戒委员会发挥其应有之作用。第二，《惩戒意见》第9条规定了被惩戒法官或检察官及其所在单位异议之权利，换言之，以上主体均可向惩戒委员会提出异议。这也就需要惩戒委员会具备对事实的认定权，否则即便是接受法官提出的异议，也无法作出任何具有实质价值的决定。[19]94第三，惩戒委员会作出的建议应当分情况采纳，否则直接作出的惩戒决定将归于无效。第四，要对惩戒对象的范围通过法律规定予以明确，除员额法官外，也应当将法官助理及司法行政人员纳入受监督的制度体系之内，以形成更加全面、完备的惩戒体系。同时，对救济程序进行进一步完善。

五、结语

虽然在司法实践中有或多或少的问题存在，但仍可以看到改革的显著进步之处。正如有学者所言，一项制度并非万能，总有其自身的缺陷和不足之处。[20]55因此更应该将制度的优势之处发挥至最大化，并不断完善其不足之处。在《五五改革纲要》的指引下，司法责任制会更为扎实地落地生根，法官惩戒制度作为司法责任制的核心之一，也会在这场改革中生根发芽。