农药互联网广告的问题与监管建议

李开轩，董记萍，刘绍仁，刘 亮

(1 农业农村部农药检定所，北京 100125；2 中国农业大学，北京 100193)

1 网络广告的立法规制

我国网络广告监管主要采取以政府规制为主、行业自律规制与社会规制为辅的政府主导型规制模式[1]，以《中华人民共和国广告法》《互联网广告管理暂行办法》为最主要的依据，以《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国网络安全法》及行业层面的《中国移动搜索互联网广告标准》《中国互动网络广告行业自律守则》等为补充。

2015年9月1日正式颁布实施《中华人民共和国广告法》(以下简称《广告法》)新增了网络广告的规定，明确了利用互联网从事广告活动，应遵照广告法的各项规定。国家工商行政管理总局于2016年9月1日发布实施《互联网广告管理暂行办法》，明确互联网广告，是指通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式，直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告。其包括：推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告；推销商品或者服务的电子邮件广告；推销商品或者服务的付费搜索广告；推销商品或者服务的商业性展示中的广告以及其他通过互联网媒介推销商品或者服务的商业广告。国家工商行政管理总局于2015年12月24日发布的《农药广告审查发布标准》明确了农药广告不得包含的内容，为判定农药广告是否符合规定提供了依据。

农药作为特殊的商品，具有一定的毒性，有着特殊的消费者，农药的安全合理使用，涉及到人畜安全和环境安全。按照《广告法》的规定，发布农药广告，应当在发布前由农业农村主管部门对广告内容进行审查；未经审查的农药广告，不得发布。农药广告的受众主要为农业生产者、农药使用者，对于卫生杀虫剂等特殊农药，其消费者为广大消费者。因此，农药广告的受众具有一定的广泛性与影响范围。

2 农药广告的发布变化

传统媒体时代，农药广告主要通过电视、广播、报刊、杂志等大众媒介进行发布，或者以经销店发放的宣传单页和海报等形式进行宣传。一般来讲，广告主体主要为少数大中型生产企业、经营企业或者连锁门店等，总体数量规模较小。广告发布者是中央及各地方电视台、广播电台、报刊杂志社等单位，无论是广告内容发布前审查还是发布后的广告监管均为属地管理，由于是对实体单位的监管，因此监管较为顺畅和容易。而在互联网跨越式发展的当下，经营主体呈现“规模海量化”和“身份重合化”[2]，大部分农药生产企业会在公司网页进行宣传，伴随淘宝、京东、拼多多等第三方购物平台的鼎盛发展、快手等直播平台、各种APP的广泛应用，出现了农药网络广告几乎随处可见，广告发布者众多等现实情况。如果仅靠人力进行监管，难以取得较好的效果。而网络上充斥着任意扩大农药的防治范围、虚假误导消费者的农药广告，给广大农业生产者带来了隐患。

3 农药互联网广告存在的问题

3.1 未取得农药广告批准文号，发布在大众媒体或者第三方网络平台 经调查某些第三方网络平台，发现所有网店售卖的农药产品，大部分有各产品的功能性以及相关描述性信息，涉及图片及文字内容。从表现形式来看，大部分属于“海报类”文字广告，应当由农药经销店或农药生产企业向属地农业管理部门办理农药广告审查申请，取得农药广告审查批号后方可在网店内发布广告，且应在显眼位置标示“农药广告审查批号”[3]。但从以上第三方平台上查询，均未看到宣传信息上标注有“农药广告审查批号”的宣传内容。

3.2 农药广告内容与农药登记证内容不符 根据《广告法》《农药广告审查发布规定》规定，农药广告内容应当与《农药登记证》和《农药登记公告》的内容相符，不得任意扩大范围。笔者通过登录多个第三方平台，搜索农药商品后，发现多个产品有扩大宣传范围之嫌。店铺宣传农药产品存在扩大防治范围违规情况，如农药成分丁氟螨酯，经查其登记作物为柑橘树，防治对象为红蜘蛛，但宣传页面信息中包含有柑橘、花卉、草莓、蔬菜(白菜、洋葱、茄子等)等作物图片，涉嫌违反扩大宣传范围相关规定。另外，有农药名称为高效氯氰菊酯的卫生杀虫剂，登记对象为室内蚊、蝇，但在网络店家的宣传页面上宣称该产品为“果树蔬菜水稻卫生杀虫剂”，且在使用技术和使用方法上，扩大到了韭菜、辣椒等多种适用作物及防治对象(图1)。

图 1(节选某网某产品宣传页面)

3.3 农药广告中含有表示功效、安全性的断言或者保证 根据《中华人民共和国广告法》第二十一条及《农药广告审查发布规定》第五条规定，广告内容不得含有表示功效、安全性的断言或者保证。2020年，辽宁省市场监管部门公布2020年第二批虚假违法广告典型案例，其中有沈阳XXX电子商务有限公司在互联网发布表示功效、安全性断言或保证等内容农药违法广告案。当事人在某平台发布“坤宁王杀虫水乳剂”农药广告，广告含“安全有效杀灭各种虫害”等表述功效、安全性的断言或保证等内容，且该农药广告的批准文号未列为广告内容，违反了《中华人民共和国广告法》第二十一条相关规定。

2020年，山东省市场监管局公布临沂市沂南县XX农资有限公司发布违法农用杀菌剂广告案。当事人通过网店发布的杀菌剂广告中含有“特效”等表示功效的断言等内容。其行为违反了《中华人民共和国广告法》第二十一条第(一)项等有关规定。

3.4 农药广告可识别性弱，不能够使消费者辨明其为广告 按照《广告法》第十四条规定，广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。而在多家购物平台的展示页面上，农药产品信息的宣传页面未标有“广告”字样，难以让消费者清楚辨明。

3.5 发布未登记产品广告或者虚假广告 2020年，山东省市场监管局公布3起农资广告行政处罚案例，其中有淄博市沂源县XXXX有限公司发布违法农资广告案。当事人在没有证据的情况下，发布的肥料广告中含有“有机菌肥能够防治病害抗重茬”“有效预防根结线虫、根腐病、枯萎病”等内容。其行为违反了《中华人民共和国广告法》第四条第一款、第二十八条第二款(二)的规定。同时，按照《农药管理条例》规定，该产品涉嫌属于未登记农药。

3.6 商家通过标注“免责声明”违规发布带有误导消费的内容 通过查询各网络平台及多家农药经销网店，部分企业通过“免责声明”，阐述产品链接的标题词语仅用于关联产品搜索使用，不作为产品宣传及产品使用范围的防治，主图和详情页的“病虫害识别学习图”、“病虫害科普学习名录”、“作物科普识别学习图”等，仅作为消费者学习识别作物病虫害，每款产品防治可以根据产品标签说明具体使用。但在实际宣传页面上，在相关农药产品图片的旁边，却使用加粗、加大字体进行显眼标注多个超过登记范围的防治对象和使用作物。同时，使用扩大使用范围的词语进行宣传。

笔者认为，虽然各店都标注了免责声明，但其主观上却有误导消费者购买意图，引导消费者按照其扩大的适用范围进行选购该产品，有虚假宣传嫌疑。如使用者在上述广告宣传的引导下，易对该产品的使用范围产生误解，扩大到未登记作物范围上使用，导致药害等事故的发生。

4 农药互联网广告的监管建议

网络广告监管主要是指针对网络广告活动的广告主、广告经营者和广告发布者行为的监管活动，涵盖网络空间中广告制作、发布到传播的全过程。网络广告监管与传统媒体广告监管并无本质上的不同，都是针对失序和失范行为的管理控制行为[1]，应依照线下广告内容管理。由于互联网广告的发布展示方式与线下传统广告不同，特别是互联网的瞬间触达、精准投放等技术运作[4]，广告监管部门还应针对其特有展示、传播方式利用现代化技术进行监管。

4.1 督促广告相关方正确履行法定义务 农药广告的主体应该明确其责任和义务。广告主不能为了获得更大的利益而误导甚至欺骗消费者，需要对其行为负责，不制作和发布不实广告。广告经营者以及发布者，不应设计发布不实的广告。广告代言人在推荐时，推荐的商品广告跟实际不一致，或者推荐没有用过的商品，或有别的违法行为的，给购买者造成损失的，一方面要停止该不法行为，另一方面要与广告主等一起对购买者进行赔偿。

4.1.1 广告主 《广告法》第4条规定，广告主应当对广告内容的真实性负责。广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者。对于农药广告而言，广告主主要是农药生产企业或者是农药经销商。一是加强对农药生产企业、农药经营者进行普法教育，将农药广告的法律规定、具体实施内容等进行宣传培训，同时也要将违规处罚给予警示。二是要将农药广告相关规定纳入到农药经营者培训、甚至是农药经营许可证发放与办理相结合，定期性举办培训、抽查其门店中是否张贴有违规农药广告宣传海报等，通过批评、教育等方式规范其行为。

4.1.2 广告发布者(广告媒介) 广告发布者，是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的自然人、法人或者其他组织。

互联网广告源头把控在具有发布决定权的互联网信息平台公司手上，即使一些互联网广告的发布是广告主自行决定的，但其发布决定权的获取仍受制于互联网信息平台[4]。互联网平台应当依据《广告法》对平台上各广告主的行为进行监管，及时纠正其行为。

4.1.3 广告代言人 广告代言人，是指广告主以外的，在广告中以自己的名义或者形象对商品、服务作推荐、证明的自然人、法人或者其他组织。广告代言人在广告中对商品、服务作推荐、证明，应当依据事实，符合本法和有关法律、行政法规规定，并不得为其未使用过的商品或者未接受过的服务作推荐、证明。不得利用不满十周岁的未成年人作为广告代言人。在现实中，广告代言人应负起相应的真实义务、审查义务，保证自身所代言广告的真实性；广告代言人也需要对所代言产品或服务经营资质、相关手续进行核实[5]。

4.2 加强行业自律 对于网络虚假广告的惩治，因实际情况较为复杂，仅依靠法律规范、国家主管部门监管远远不够，需要行业自律及从源头上规范行业的整体行为。农药行业在加强相关法律法规的宣传和正面产品宣传引导的同时，要加强行业诚信制度建设，建立信用评价体系，完善信用考核指标，运用信用评价制度增强广告主体的自律意识。要建立协作机制，组织行业内企业成立专门的协作组，定期地收集农药行业互联网广告存在的违法行为，以行业协会的名义向监管部门、互联网平台等反应，促进其开展重点整治。

4.3 完善网络广告监管机制 互联网广告技术发展迅猛，而相关监管法律法规及检测标准却相对滞后，对于网络直播带货、短视频等新媒体新宣传形式的主体法律责任规定还不够明晰。监管部门需要运用新技术、新方法，促进广告监管治理能力、治理水平的现代化[6]。一是强化部门协作。农业农村部门在对农药广告进行技术审查的基础上，应及时将相关审批意见和内容告知同级市场监管部门。市场监管部门进一步完善监管机制，防控经事前审查后广告在播出、发布时“偷梁换柱”行为。二是健全投诉举报机制。在不定期抽查的基础上，构建公开透明的虚假广告举报制度，并给予举报属实且危害巨大的虚假广告举报人一定数额奖励，引导社会舆论，促使社会公众自觉抵制虚假广告[7]。三是做好跨区域协作。通过发挥北京、杭州等区域技术及媒体优势，推动监测领域跨区域合作，促进全国协同监管。四是创新监管技术与工具。互联网或移动互联网广告在表现形式、经营主体和投放方式上都要比传统广告复杂，仅靠人工监测难以达到有效监管的目的，应该“依网管网”，这要求监管部门在对其的技术审查、监管技术及监管工具上都要与时俱进适应新变化。建立具有网络固证功能的全国性网络广告监管线索收集固证反馈体系，建立市场主体与网络主体查询网络体系，方便一线监管人员查找违法主体，提升广告监管效能[4]。通过运用现代网络技术，实现分级分类监管，应用先进的技术手段获取不同形式互联网广告信息，解决网络全量广告数据的获取问题。机器学习和图像搜索技术，解决图片广告的采集、识别及违规广告的全网覆盖追踪。如北京市建立的风洞平台，将北京市163.8万余户企业纳入监测范围，监测企业常见潜在高风险行为41项，监测重点行业77类。北京市互联网广告监测范围包括PC端网站、移动端APP、公众号等，其中PC段的检测范围已经涵盖了北京占比90%的流量网站[8]。五是加大监管力度，严惩违规企业。要根据违法广告反映的问题，强化对实体农药生产企业、经营者的行为和产品、网络平台、浏览器企业及软件系统企业等的监管力度，比如许多网店没有做到有效遵守农药广告等相关规定，涉嫌扩大宣传、甚至虚假宣传等。农业农村主管部门和市场监管部门要依照《广告法》和《农药管理条例》严惩违规企业。