人民代表大会制度：实现全过程民主的探索

陈珂

1954年9月15日，1226名全国人大代表走进北京中南海怀仁堂，他们中有当时93岁的画家齐白石、19岁的劳模郝建秀，有空军战斗英雄郑长华，也有提出男女同工同酬的农民申纪兰。当时《人民日报》的一位记者在文章中写道：“他们从车床边来，从田地里来，从矿井来，从海岸的防哨来。放下钳子，放下犁耙，放下笔杆、圆规……同他们所爱戴的党和国家领导人在一起，商量着国家大事。”

67年前召开的第一届全国人民代表大会，通过了《中华人民共和国宪法》和《全国人民代表大会组织法》，选举产生了国家领导人。第一届全国人民代表大会的召开，标志着人民代表大会制度作为新中国根本政治制度在全国范围内建立起来。中国共产党领导中国人民长期为之奋斗的民主制度从此建立在更加稳固的基础之上。这是中国政治制度的一次伟大变革。

我国历史上第一次全国普选

把时间往前推移，1949年9月21日，也是在怀仁堂，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，共同纲领起到临时宪法的作用。

事实上，《中国人民政治协商会议共同纲领》已经明确了新中国的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度，明确人民通过各级人民代表大会行使国家权力。但在新中国成立初期，国内战争尚未结束，我国还不具备在全国范围内选举人大代表的条件，因而采取了在中央通过中国人民政治协商全体会议、在地方通过逐级召开人民代表会议的方式，逐步向人民代表大会制度过渡。“当时在各个解放区陆续召开的‘地方各界人民代表会议，被视为人民代表大会制度的雏形。”中国社会科学院政治学研究所政治制度研究室主任、研究员韩旭向《中国报道》记者表示。

随着1952年秋中国人民政治协商会议第一届全体会议已届期满，以及国民经济恢复任务的逐渐完成，1953年1月，中央人民政府委员会决定在当年用普选的方法产生乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会。但由于1953年我国部分地区遭遇了严重的自然灾害，政府工作的重心转移到救灾工作上，全国人民代表大会的召开被暂时推迟。

普选的筹备工作并没有因此而停滞。1953年1月13日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，这次会议成立了以周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。时隔近3个月后，《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》颁布施行。“各地投票之日就像盛大节日，选民们穿上整洁的衣服，兴高采烈地来到选举站，投下了自己神圣的一票。”十届全国人大法律委主任委员杨景宇回忆起当年的情形时说。

“这个选举法的主要特点是选举权具有普遍性和平等性。它以一定人口的比例为基础，又适当照顾地区和单位，在城市与乡村间、少数民族与汉族间，作了不同比例的规定，使全国各阶层、各民族在各级人民代表大会中都有相应的代表。”中国人民大学教授冯玉军在接受采访时表示。

1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。图为出席会议的青年代表们。

在最终顺利召开的第一届全国人民代表大会上，1226名经选举产生的全国人大代表利用自身被赋予的政治权利，集体决定着国家大事。会议表决通过了新中国第一部宪法，以及全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法五部法律，选举产生了新的国家领导人……

“建立符合中国国情并具有中国特色的政权组织体系的探索实践，一直可以追溯到中国革命时期。而新中国的成立，特别是1954年新中国第一部宪法的颁行，使得这一探索进程的成果得以初步定型，人民代表大会制度作为我国根本政治制度确立下来并开始在国家政治生活中发挥作用。人民真正成为国家、社会和自己命运的主人。”韩旭表示。

于改革开放进程中持续发展

韩旭向《中国报道》记者回顾表示，改革开放40多年来，人民代表大会制度的发展和完善大体经历了三个阶段。

十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体，在提出党的工作重心转移到经济建设上来的同时，指出为了保障人民民主，必须加强制度建设，加强民主政治的规范化、制度化、法律化。“受历史的深刻教训，要坚持并不断完善人民代表大会制度，通过一套制度体系、基本的法定程序来实现党对国家和社会各方面事务的管理，充分发挥国家权力机关的作用。”韩旭说，经过改革开放初期大约10年间的大力推进，人大制度在选举、立法、监督、人事任免等的制度安排方面，以及在关于人大的组织制度、代表制度、会议制度以及机构设置和议事规则等自身建设方面，均得以恢复并有所改善。同时，地方各级人大也开始有序运转。

其间，1982年12月4日召开的五届全国人大五次会议颁布了修改后的《中华人民共和国宪法》，即“八二宪法”，集中体现了这一阶段人大制度的建设成就。这部宪法比较鲜明地体现了民主特质，是一部保障社会主义现代化建设的根本大法，体现了改革开放的根本任务及其相应的国家制度安排。

“20世纪90年代，社会主义市场经济体制确立，人大制度也相应进入第二个发展阶段。”韩旭表示，党中央明确提出“坚持和完善人民代表大会制度”的历史性课题，这个阶段的突出特点首先表现为立法的大发展。数据显示，截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法規706部、地方性法规8600多部，在建立社会主义市场经济法律体系的基础上进一步形成了中国特色社会主义法律体系。

党的十八大后，人大制度随着我国发展进入新时代而迈入第三发展阶段，这一阶段不仅对人大制度明确提出了要与时俱进地发展和完善的新要求，而且进一步明确了政治定位——不仅是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。

在中国人民大学法学院副院长胡锦光看来，人大制度在改革开放进程中的贡献可以归纳为5个方面：一是立法，在实践中被证明可行但却于法无据的改革措施，通过人大上升为法律形式确定下来;二是人事任免，根据“八二宪法”，我国普遍实行领导干部任期制度，实现了国家机关和领导层的有序更替;三是根据需要及时修改宪法，保证宪法与社会实际相适应，保证改革开放的指导思想、先进理念及时写进宪法;四是作出国家重大决策，如批准设立特别行政区、经济特区等;五是发挥监督检查职能，确保各项权利得到正确行使。

人民代表大会制度推进国家治理体系建设

在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”习近平总书记还强调，当前和今后一个时期，要着重抓好“加强和改进立法工作、法律实施工作、监督工作，加强同人大代表和人民群众的联系，加强和改进人大工作”等几个重要环节。

“一如所有的后发国家，推动政治制度化是确保我国保持基本稳定，从而实现发展的基础性条件。但很多发展中国家都面临政治制度化低的问题——一个是公权力行使过程中的规范化程度太低，另一个是难以最大限度地容纳各方参与的要求和利益诉求。”韩旭分析称，我国70多年来的发展，特别是改革开放40多年来非常强调制度建设，建立起了一套比较完善的制度体系，在规避以上问题时取得了不错的成效，从而确保我们能够解决好改革、发展和稳定的关系，为经济的快速发展提供稳定的社会政治秩序。“针对这套体系，我们接下来也要补短板、强弱项。”

“一讲到人大，有人会简单化地把人大制度等同于选举民主，把政治协商等同于协商民主，我们不应只关注立法方面的成就，以及人民主权的基本形式。进入新的发展阶段，根本政治制度的作用应更充分地发挥出来。”韩旭表示，就制度设计本身来说，我国的立法和选举工作主要由人大制度来实现，但立法、行政、司法、监察等重要部门间职责权限等问题，同样要在人民代表大会制度的框架内解决。“因此，人民代表大會制度不仅仅体现为国家权力运行的制度体系，也承载了很多非常重要的政治建设功能，如强化权力运行制约和监督体系、推动有序政治参与逐步扩大以及探索建构回应型治理体系等。”

党的十九大报告对我国进入新时代面临的基本特点表述清晰，即人民群众对美好生活的向往和追求，已经不仅仅局限在物质文化生活水平的提高，民主法治、公平正义、生态文明、更安全更和谐的生活环境等的要求越来越多样化。

“这样的背景下，无论是在立法、监督、法律实施方面还是在联系群众以及人大自身建设方面，人大制度都需要进一步加强和改进。因此，需要在毫不动摇坚持人大制度的基础上，与时俱进地推进人大制度的完善和发展，从而为建构与现代化发展内在要求相适应的国家治理体系奠定更为坚实的制度和法治基础。”韩旭强调说。