基于多维度评价模型的区域创新政策评估——以苏皖陕为例

杨 剑 况昕钰

（安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601）

引言

区域创新政策评估工作是创新政策制定与实施中的重要一环，目前我国学者对创新政策绩效评估的研究角度也较为多样，但主要集中于评估方法与理论框架建构、评估实践这两方面。在创新政策评估理论框架构建方面，曲婉等人从创新活动的全过程出发，构建了创新政策的评估框架，其中包括六个步骤的评估流程。[1]赵晓莉则以一般公共政策评估框架为基础，提出涉及“方案评估”“执行评估”和“效果评估”各个节点的方法框架。[2]在评估实践方面，苏敬勤[3]、汪涛和谢宁宁[4]等学者都运用内容分析法，分别对国家和市级层面科技创新政策以及“中长期科技发展规划（2006-2012）”政策群中的政策文本进行对比分析。同时，也有越来越多的学者运用实证研究的方法进行创新政策评估。李晨光[5]、曾萍[6]从创新政策对企业的影响方式与程度入手，通过面板数据分析与问卷调查的形式评估创新政策的绩效。冯锋则从科技政策协同的角度出发，运用泛长三角地区各省市的面板数据进行实证分析。[7]

本文从区域创新政策内容入手，在此基础之上构建三维度的区域创新政策评价指标体系，并具体对安徽省、江苏省和陕西省2008年至2019年间的省级区域创新政策进行对比分析。

一、区域创新政策评估指标体系的构建

根据国外学者Rothwell和Zegveld提出的关于政策工具分类方式的相关理论，[8]本文将所搜集到的区域创新政策划分为供给导向型政策、环境支持型政策及需求导向政策三大类，并进一步细分为13项创新政策主体内容，如图1所示。供给导向型政策通常指各级政府及有关部门为了有效提高相关主体的科技创新意愿及能力，直接给予资金、信息方面的支持，并完善科技人才培养制度等行为。环境支持型政策通常指政府及有关部门从科技创新外部环境入手，出台相关有利于减少科技创新阻力的金融、税收政策及相关法律法规，进一步规范科技市场秩序。而需求导向型政策指政府及有关部门从扩大科技市场需求方面入手，通过集中采购等形式为科技创新产品提供稳定的市场，激发创新主体的信心。基于张炜等学者的研究，本文从创新政策强度、创新政策协同度以及创新政策完善度这三个维度对区域创新政策进行量化评估。[9]创新政策强度主要衡量创新政策力度和创新政策内容有效性；创新政策协同度主要对三种类型创新政策进行两两比较，观察其相互间的匹配程度；创新政策完善度则主要从政策数量方面作出评价。基于以上内容，区域创新政策评估指标体系及权重如图2所示，其中权重计算方法基于层次分析法所得。

图1 区域创新政策评估指标体系及权重

二、区域创新政策评估指标量化

（一）强度指标的量化

创新政策强度指标由政策力度和政策内容有效性两部分组成。[9]结合彭纪生[10]、张炜[9]、陈盼盼[11]等人的政策指标量化标准，本文对每一项创新政策的政策力度和政策内容有效性分别进行打分，满分为五分。政策力度从政策发布主体和政策类型的角度对创新政策进行评价，政策内容有效性则从创新政策规范和引导的具体内容出发进行评价。

在对各项政策进行赋值后，第i年创新政策强度数值TPGi，即为政策力度分值Pij和政策内容有效性分值PGij的乘积，在此基础上，将二者乘积结果再乘以各类型创新政策权重Uk，相加后即得到第i年创新政策强度。

其中i为2008年至2019年间的不同年份，j为不同年份间的创新政策序号。

（二）协同度指标的量化

创新政策协同度的评估是通过借鉴司光南、张建中等学者的研究，引入协同状态研究的方法，[12][13]在供给型、环境型和需求型创新政策的强度各年份得分分值的基础上，计算出三种类型创新政策相互间的政策匹配程度。首先根据上述概念，引入协同度函数如下：

u(e/f)表示供给型创新政策e相对于需求型创新政策f的状态协同。TPGi1为第i年供给型创新政策强度年度得分，S2为供给型创新政策e的实际强度年度得分的方差。TPG`i1为不同年份e要求f的拟合值。为求出TPG`i1，本文建立一元线性回归方程y=αβx，其中x为f即需求型政策强度的年度得分，y为e即供给型政策强度的年度得分，其中因变量y，自变量x，通过回归分析即可求出β。将 TPGi1值作为x代入方程，即可得出y，即拟合值TPG`i1。以此类推，可分别求出第i年需环政策、环供政策间的协同度数值，分别乘以其权重相加后可得第i年创新政策协同度。

（三）完善度指标的量化

创新政策完善度以某一年创新政策内容主体数量与当年创新政策内容主体数量最大值的比值为衡量方法，从创新政策数量入手。完善度测量公式如下：

在上述公式中，PERi1、PERi2、PERi3分别表示第i年三种创新政策类型的完善度得分。 Qij1、Qik1、Qih1等分别为第i年各类创新政策的数量，n为某年各类创新政策数量的最大值。 PERi为创新政策年度完善度最终得分。Ui1等为各类型创新政策完善度权重。

三、苏皖陕区域创新政策评估结果分析

（一）苏皖陕区域创新政策样本分析

本文收集了江苏省、安徽省和陕西省省人大、省政府以及各省级职能部门于2008年1月至2019年9月间发布的各项创新政策，经过初步筛选，共得到270项政策，其中江苏省87项，安徽省122项，陕西省61项。

从数量上看，三省2008年-2019年间共计270项省级创新政策中，供给型、环境型和需求型政策占比分别为43.2%、44.1%、12.7%。其中环境型政策与供给型政策的数量相近且较多，而需求型政策则在一定程度上被忽视。从政策类型角度来看，省政府颁布的各项意见、办法、方案等类型的政策数量最多，共计180项，达到了66.7%，而省人大颁布的法规类文件最少，仅有8项。创新政策颁布主体一方面体现了政策的力度，如省人大颁布的法规就具有较高的约束力，是以法规形式确定下来的政策，各有关部门和科技创新主体必须严格遵守；另一方面也反映了政策的灵活度，通知、意见、暂行条例等形式的政策约束力相对较低，可以根据实际施行情况作出调整。

（二）苏皖陕区域创新政策强度比较

在2008年至2019年期间，江苏省的区域创新政策强度的均值（30.63）明显高于其他两省（25.11、21.05），说明江苏省的创新政策强度总体上优于安徽省与陕西省，但同时仍存在水平不稳定的情况（如图2所示），江苏省政府日后在制定区域创新政策的过程中应该注重政策的常态化与持续性水平。从不同类型创新政策的角度出发，如图3所示，三省所具有的共同特点就是供给导向型创新政策的强度最高，而需求导向型创新政策的强度则最弱。江苏省在供给、环境和需求导向型政策强度上均高于其他两省，整体水平较好。

图2 苏皖陕区域创新政策评估强度分值对比

图3 苏皖陕区域创新政策评估强度分值情况

（三）苏皖陕区域创新政策协同度比较

在2008年至2019年期间，江苏、安徽和陕西三省的区域创新政策协同度分值差异较小，但都呈现出不断波动的趋势，表明三省各类区域创新政策之间的匹配状态还不稳定，如图4所示。协同度数值越接近1，则表明不同类型政策间的协同度越好。三省的政策协同度的均值介于0.7至0.87之间，整体的配合程度都仍需要进一步提升。具体而言，如图5所示江苏省的三类创新政策相互间协同程度最好，整体较其他两省偏高，其中供给导向型与需求导向型创新政策协同程度（0.87）的优势更加明显。安徽省和陕西省在创新政策相互间协同程度上较为接近，没有显著差异，两省在供给导向型与需求导向型创新政策协同程度方面数值（0.7）均偏低，表明两省的供给导向型创新政策与需求导向型创新政策之间的匹配程度较弱，相关部门在进行区域创新政策设计时应给予关注，尤其是注重增加需求导向型创新政策的数量和效力。

图4 苏皖陕区域创新政策评估协同度分值对比

图5 苏皖陕区域创新政策协同度分类型比较

（四）苏皖陕区域创新政策完善度比较

2008年至2019年期间，江苏省和陕西省的区域创新政策完善度均为0.05，但江苏省的历年政策完善度数值相较于陕西省更加稳定。而安徽省的创新政策完善度数值虽较为稳定，但总体水平明显低于江苏和陕西省，均值仅为0.03。由此可见，江苏省的区域创新政策完善程度要优于其他两省，如图6所示。在不同政策类型方面，如图7所示，苏皖陕三省的需求导向型创新政策完善度水平显著低于供给导向型和环境支持型创新政策，表明三省所具有的共性问题是需求导向型创新政策数量较少且分布零散，效力有待进一步提高。陕西省的供给导向型创新政策完善度分值为三省最高（0.46），且与环境支持型和需求导向型创新政策完善度分值差值较大，这一定程度上反映出陕西省创新政策的实施偏向于行政措施与经济措施，激发市场需求与活力的政策数量较少。

图6 苏皖陕区域创新政策评估完善度分值对比

图7 苏皖陕区域创新政策完善度分类型比较

四、研究小结

本文通过建立多维度区域创新政策评价模型，对2008年至2019年间安徽省、江苏省和陕西省的省级区域创新政策进行了量化分析。主要结论包括以下三点：

第一，从区域创新政策总体水平来看，陕西省整体偏弱，江苏省质量最好。陕西省在区域创新政策强度、协同度的评估上均低于其他两省，且总分也较低；而江苏省区域创新政策在总分及分项得分上都是最高水平。这一定程度上反映出三省的区域创新政策绩效水平排名顺序应是：江苏省、安徽省、陕西省。安徽省和陕西省政府应该更加注重区域创新政策的顶层设计，以及创新政策之间的配合程度，减少创新政策的短期导向，这样才能为区域经济发展提供不竭的动力。

第二，从区域创新政策内容来看，需求导向型政策各方面都有待加强。从上述数据分析可以看出，需求型政策在强度、协同度和完善度水平较之另外两种政策类型整体偏低，且苏皖陕三省在这一点上拥有共性特征。这反映出三省政府普遍忽视需求导向型政策，而更加偏重于自上而下以行政手段进行支持与管控，在追求政策效率的同时，一定程度上忽视了市场的需求，限制了其他非政府主体参与科技发展的愿望和能力。

第三，从区域创新政策评估指标来看，政策协同度有待提高。苏皖陕三省在区域政策协同度上的得分均值介于0.7至0.87之间，得分越接近1说明协同度越好。从总体上看，三省的区域创新政策协同度情况都有较大的提升空间，从时间跨度上看，三省于2008年至2019年间的区域创新政策协同度水平波动较大，反映出政府在进行创新政策的顶层设计，对不同类型的创新政策间相互配合的方式方法普遍存在考虑不周的情况。