整体性治理视角下共享单车绿色治理体系 ——以成都模式为例

雒 玲 张 华

（1. 绵阳职业技术学院管理工程系 绵阳四川 621000； 2. 西南科技大学经济管理学院 绵阳四川 621000）

共享单车自2014年在我国逐渐兴起，随后几年快速发展壮大，并于2017年上半年得以爆发。共享单车领域的企业数量在短短的两年多时间里快速发展到70多家[1]。共享单车作为共享经济的典型代表，其方便快捷、低碳环保的优点受到大众的青睐，同时在很大程度上缓解了城市交通拥堵带来的不便，成为人们出行选择的新方式。截至2018年上半年，包括摩拜、ofo等多个共享单车品牌投入市场，其用户规模高达2.45亿[2]。2019年共享单车用户规模趋于稳定[3]。然而在打通城市交通“最后一公里”，满足人们短途出行需求的同时，也产生了诸如车辆无序停放、用车安全、交通规划、车辆运维、市场竞争、共享单车“公地悲剧”等许多亟待解决的问题。共享单车是我国绿色经济发展的新模式，是共享经济的典型代表，但由于缺乏一个有效的治理框架，出现了治理目标碎片化、治理主体碎片化等困境，导致共享单车治理收效甚微[4]。而整体性治理则针对目前存在的碎片化治理困境，提供了契合的解决之道[5]。因此，本文拟从整体性视角出发，通过践行绿色理念，对我国共享单车的绿色治理体系构成要素深入研究，从而为构建具有解释力和操作性的治理体系打下坚实基础，并以成都共享单车治理为例进行深入分析，旨在为共享单车治理提供一种新思路和新框架。

一、共享单车的绿色治理

“绿色”是一种人们用于描绘颜色的词语，不仅可用于反映客观事物色彩的物理属性，还用于描述社会属性及时代特征[6]。党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，提出了“八个明确”的基本内容和“十四条坚持”的基本方略，进一步体现了如美丽、生态、安全、环保、健康和人类的全面发展等“绿色”的衍生含义，从而扩展了绿色治理概念的内涵和外延。整体性治理是以公众需求为导向，以信息技术为手段，以协调、整合和责任为三要素的治理活动，针对治理过程中存在的碎片化现象，积极促使各组织进行跨界合作，将不同层级、不同功能以及公私部门整合起来，汇聚各方力量，将原本分散的资源聚集在一起，并全程无缝对接，从而为公众提供全方位的服务[7-9]。在整体性视角下，我们将共享单车绿色治理定义为：共享单车绿色治理共同体以绿色价值理念为向导，积极协调各相关主体的利益、诉求和责任，有效整合各方资源，为实现“政治、经济、文化、社会、生态”的可持续发展而互利合作、协作治理的过程。共享单车绿色治理的内涵：第一，共享单车绿色治理概念基于整体性治理视角，在治理过程中要充分发挥治理主体的作用，治理主体是由政府、企业、用户、社会力量构成的治理共同体。第二，共享单车绿色治理是为更好实现人民群众日益增长的美好生活需要的过程。绿色治理是以绿色为导向。因此，共享单车治理应为绿色化的过程，不仅体现了共享单车的治理过程，更是体现了出治理过程的绿色化。第三，各地开展共享单车绿色治理时需充分结合当地的经济、文化、社会、生态等方面的因素，将“绿色”融入治理系统的方方面面，促进实现“政治、经济、文化、社会、生态”的可持续发展。

二、共享单车绿色治理体系

基于上述共享单车绿色治理的内涵，其绿色治理的过程不仅与当地的经济、生态、文化等实际情况有关，而且需要各治理主体有机结合形成治理共同体，它是由各类要素构成的一个复杂、动态的整体，即体系。根据治理输出结果简约模型：O=f（E，C，T，S，M），治理的输出结果取决于环境因素、客体特性、手段、结构、管理角色、行为等变量的共同作用[10]。本文结合绿色发展理念，按照 “治理环境—谁来治理—治理什么—如何治理—治理效果—治理环境”的逻辑构成“治理环境—治理主体—治理客体—治理行为—治理质量”的共享单车绿色治理要素体系。同时，这些要素又视为由次级要素构成的要素体系（图1）。

图1 共享单车绿色治理体系

共享单车绿色治理环境主要由经济环境、政治环境、文化环境、社会环境、生态环境等次级要素构成。共享单车绿色治理主体涉及政府、企业、用户、社会力量等。共享单车绿色治理的客体即是共享单车本身，主要涉及单车的投放、运维、替换、报废等问题。共享单车绿色治理行为包括治理的目标、工具、制度、机制等次级要素。共享单车绿色治理质量主要是对治理效果的评价和反馈。在共享单车绿色治理体系中，绿色治理环境是治理的基础，绿色治理主体是治理的关键，绿色治理客体是治理的中心，绿色治理行为是治理的手段，绿色治理质量是治理的保障。

三、共享单车绿色治理体系中的成都模式

许多城市在治理共享单车的过程中由于缺乏系统性的治理框架，出现了目标碎片化、政策碎片化、工具碎片化等治理问题，同时又未对治理效果进行及时地评价和反馈，导致共享单车治理收效甚微。成都因地制宜，将整体性治理理念融入共享单车治理全过程，构建共享单车绿色治理共同体，整合治理目标、治理行为、治理制度和治理机制，完善质量评价，从整体性视角破解治理困境。截至2019年12月，成都市中心城区“5+2”区域单车总量已从2018年9月最高峰110万辆下降到60余万辆，72小时活跃率为63%，全市日均骑行次数超过200万人次，绿色低碳成效显现。

（一）绿色治理环境

成都市是四川省省会、副省级市和特大城市，是国务院确定的国家重要高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽，西部地区重要的中心城市。成都立足自身实际，结合国际国内先进城市发展经验，着力打造“六大新经济形态”，提出打造“最适宜新经济成长的城市”的目标。根据中国社科院与联合国人居署共同发布的《全球城市竞争力报告》（2018-2019年），在综合了经济活力、环境质量、社会包容、科技创新、全球联系、政府管理、人力资本潜力、基础设施等多项指标的基础上，对全球1 007个城市的经济竞争力指数进行排名，成都以第62的成绩上榜。由于具备先天的地形条件及温润的气候，这座有着4 500多年城市文明的历史文化名城还是一个非常适合骑行的城市，20多年前就是名符其实的“自行车王国”。相对于其他大中城市缺少骑行道而言，成都良好的骑行基础设施加上成都人历来养成的骑行习惯，为共享单车的迅猛发展提供了良好的外部条件。同时，成都一直秉持“支持鼓励、包容审慎”态度，以更好地满足公众出行需求为导向，坚持政策先行，努力创新监管方式，以推动共享单车行业健康、规范和可持续发展，为新业态发展提供了良好的环境。成都先后在全国范围内被评选为“单车损坏率最低城市”“政策环境最优城市”和“最爱骑行共享单车城市”。

（二）绿色治理主体

成都共享单车绿色治理主体主要由政府、企业、用户、社会力量等构成。成都市人民政府以更好满足公众出行需求为导向，首创了“3+7+N”会商共治机制，以听取社会各方意见，从而制定了系列宏观政策及具体执行方案，纠正了主体之间各自为政的问题，同时还引导各主体承担社会责任，遵守相关制度，并主动参与共享单车绿色治理。共享单车企业积极参与政企协同治理，一方面按照政府监管要求规范车辆的投放、运维和停放，完善押金管理等；另一方面，企业制定完善车辆运行维护、车辆停放秩序管理、文明用车奖惩、个人信用评价、使用者投诉等相关规章制度，并通过运营平台对用户的使用行为进行监督，同时将收集到的用户数据接入共享单车监管平台，与政府共同打造绿色、高效的城市公共交通体系。共享单车用户通过积极向企业反馈自身体验与需求，促进企业不断提升服务品质，从“旁观者”的角色转换为“参与者”“维护者”的角色，为良好的社会秩序承担相应责任，共同以道德和法律的力量为共享文明护航。与此同时还有人大代表、政协委员、民主党派人士、专家学者、志愿者等社会力量建言献策、共商方案。成都在吸收了最广大社会各个阶层作为治理力量的基础上，整合各主体构建了共享单车绿色治理共同体，改变原先单打独斗模式，建立政府、企业、用户和社会力量之间良性互动模式，从而破解治理主体碎片化的困境，提升治理效果。

（三）绿色治理客体

2016年11月，共享单车开始进入成都，摩拜首批次投放5万辆，随后迅速有ofo、小蓝、一步、永安行、赳赳、黑拜、熊猫单车等进入成都。2017年11月，共享单车总量超过130万辆。2018年2月，共享单车总量达到145万辆，位居全国第三，仅次于北京上海，然而35%的共享单车处于不活跃状态，投放过量、乱停乱放、运维不足等现象也随之而来。针对共享单车发展中存在的问题，成都采取了以下举措。

1. 统筹投放数量

（1）先要对工程所地区的土质环境进行科学分析，以在实际施工前掌握土质的物理性质。（2）为给后期的施工作业提供良好的科学依据，施工质量控制人员需对图纸物理性质进行检测，以确定土壤环境中的颗粒特性。（3）对于土壤颗粒较细的情况，相关人员可确定其弹模量增加。

2018年成都实行增量限制和减量调控政策，不允许任何企业以任何形式、任何理由新增投放，督促企业收回长期不活跃和破损车辆；对企业运营服务质量进行考核，实行企业车辆投放数量与考核结果挂钩，基于考核结果调配各企业运营车辆数量；截至2019年12月，成都市正常运营的单车企业从原来的十几家到目前主要有摩拜、ofo、青桔和哈罗4家，中心城区“5+2”区域单车总量已从2018年9月最高峰110万辆下降到60余万辆。

2. 加强停放管理

为使停放秩序得到规范，成都在共享单车停放管理上采取了“政企联动例会”“主街干道分包”“门前三包”“重要节点实名”“三级监管责任”“检查考核曝光”等措施；出台了《互联网租赁自行车停放秩序管理办法（试行）》，市、区两级城市管理部门采取日常巡查、随机抽查、上月问题点位复查等方式，对共享单车停放秩序管理进行综合考核，考核不合格的企业将退出市场；实施了《共享单车停放秩序问题整治行动方案》，并积极推动电子围栏建设工作；建成了全国首个地下单车智能存车库，有效治理了乱停乱放、超量停放的现象。

3. 加大运维力度

共享单车企业普遍存在“重投放轻运营”现象，造成共享单车无序停放、违规占道、运维效率低下、服务质量参差不齐等问题，给用户的使用带来不便。成都及时出台了《共享单车运营管理服务规范（试行）》《共享单车服务质量信誉考核办法（试行）》，切实执行企业考核评分，不达标的企业将责令退出成都市场营运，从而有效提升了共享单车企业的运营管理及服务质量。

4. 清运废旧车辆

成都自2018年9月起，将每月15日定为共享单车定期清理日，全市分区域全面开展破损单车、僵尸单车、超量单车及违规停放单车的集中清理整治行动，并于2019年出台了《废旧互联网租赁自行车巡查清运回收管理办法》，明确了政府、企业和社会的责任。此外，针对废旧单车，成都市管理部门和运营企业还建立了巡查发现机制，发现符合回收标准的单车，将立即通知运营企业，运营企业应在3小时内回收，如运营企业无正当理由未按时进行回收，可视为运营企业主动丢弃，属地街道办事处可委托有资质的再生资源回收公司进行回收。

（四）绿色治理行为

1. 整合治理目标

目前我国绝大部分城市，尤其是中心城市的道路管理存在目标分散、功能分割、互不协调等问题。城市道路的管理不仅涉及交通、市政、交警甚至工务段等专业部门，而且还涉及市、区、街道（乡镇）等各层级政府部门，出于“部门主义”的立场，导致多类别、多层级各政府部门“九龙治水”[11]。成都构建了绿色治理共同体，不仅有条块结合的主管部门和区域政府交叉配合，也有社会、企业、专家学者、用户建言献策、共商治理方案。此项举措在充分整合多方需求与利益的基础上，制定整体性治理目标，从根本上破解了治理目标碎片化的困境。

2. 整合治理制度

成都将整体性治理理念融入共享单车的治理中，出台了系列治理制度。2017年3月，成都在全国率先出台了《成都市关于鼓励共享单车发展的试行意见》，对自行车停车点位进行规划和落实，并根据属地管理原则，提升共享单车停放秩序管理水平，规范共享单车企业日常经营管理，细化政府相关部门职责分工。后续分别从共享单车服务规范、停放区域设置规则、停放秩序管理、服务质量信誉考核等方面出台了《关于进一步加强共享单车管理的工作方案》《互联网租赁自行车停放秩序管理办法（试行）》《共享单车服务质量信誉考核办法》《共享单车运营管理服务规范（试行）》《共享单车停放秩序问题整治行动方案》《废旧互联网租赁自行车巡查清运回收管理办法》等系列文件，为共享单车健康发展提供了基本遵循和制度保障。

3. 整合治理工具

成都综合运用了治理平台、治理手段、治理技术、治理政策等治理工具。例如，利用云计算、大数据、人工智能等新技术不断创新和完善共享单车治理工具，建立了共享单车监管平台，接入运营企业投放情况、车辆信息、运行数据、用户信用情况等信息，实现数据实时共享，为加强用户信用监管、共享单车行业监管和完善慢行系统规划建设有效提供了数据支持；投入使用了“车辆饱和度智能监测系统”，通过“总量控制、牌照管理、动态调整”，对企业实施共享单车投放配额管理，并根据对企业服务质量的考核评分对其配额进行动态调整；建立了占地面积仅6.8平方米可容纳224辆单车的全国首个地下共享单车智能存车库；运用电子围栏技术，采用虚拟停车位，解决车辆管理难题。此外，成都出台了《成都市自行车道专项规划》，加快配套设施建设管理，以打造形成共计4 315公里的“9廊27线216片”的自行车道网络，实现85%的城市绿色交通分担率。

4. 整合治理机制

为实现良好的共享单车治理效果，成都首创了“3+7+N”会商共治机制，其中“3”是指成都市交通管理委员会、成都市公安局和成都市城市管理委员会；“7”指的是五城区、高新区和天府新区成都直管区等行政区的区委；“N”指的是共享单车运营企业、人大代表、政协委员、民主党派人士、专家学者等。该机制中的主体共同构成了共享单车绿色治理共同体，其按半个月的频率会商，针对共享单车治理方面提出问题、解决问题和执行解决方案。通过该长效性沟通机制，形成了政府、企业、用户和社会力量多元治理模式，激发了所有参与主体的力量，为有效解决共享单车治理碎片化问题打下了坚实基础。另外，成都还将利用共享单车监管平台进行数据治理的思想深深地融入共享单车治理机制的构建中，建立了共享单车绿色治理合作机制、运维机制、信息分享机制、责任共担机制和奖惩机制。

（五）绿色治理质量

成都将整体性治理理念融入共享单车的治理中，以治理效果为导向。《互联网租赁自行车停放秩序管理办法（试行）》，要求市、区两级城市管理部门按月对共享单车停放秩序进行检查考核，给予评价，并在主流媒体上曝光。对考核评分较低的运营企业进行约谈，对连续3次或全年4次考核评分较低的企业，采取区域禁停、总量限制、?信用管理等处理措施。《共享单车服务质量信誉考核办法（试行）》则针对治理效果由多元主体从企业自评、社会评价、政府打分和加分项目四个维度，以年度为考核周期综合评分，考核结果为不合格的企业将退出成都共享单车运营市场。另外，成都还依据《废旧互联网租赁自行车巡查清运回收管理办法》《互联网租赁自行车停放秩序管办法（试行）》对共享单车企业进行专项考核，为后续治理决策提供依据。

结语

作为一种新型服务模式，共享单车的出现对于完善公共服务体系、发展创新经济、推进政府供给侧结构性改革等具有重要的现实意义，但与此同时也产生了诸多治理问题。现有的研究虽然对共享单车碎片化治理困境予以很大关注，但围绕系统性地治理共享单车问题以实现共享单车绿色发展的研究还不多。本文从整体性治理出发，提出要实现共享单车的绿色治理，需要建构绿色治理体系，基础是绿色治理环境，关键是绿色治理主体，中心是绿色治理客体，手段是绿色治理行为，保障是绿色治理质量。另外，本文以成都共享单车治理模式为例进行了研究，通过分析认为成都共享单车建立了绿色治理体系，实现了整体性治理，可作为共享单车绿色治理范例。

最后，感谢四川循环经济研究中心项目“整体性治理视角下共享单车绿色治理体系建构研究”（项目编号：XHJJ-1914）的资助。