对国库支出无纸化模式下事中监督的思考

黄琼

关键词：支出无纸化 集中收付 国库监管

一、国库支出无纸化模式运行概况

国库财政支出无纸化改革实质上就是将代理银行、税务、人民银行以及财政金融部门之间的支出纸质凭证转换为加密的电子信息进行传递。金融、税务和代理银行使用国库信息处理系统（TIPS）进行传输。通过预算分配、集中支付和提款服务生成的电子加密信息转发给人民银行各级国库，而人民银行各级国库门将自动检查其电子凭证、秘钥以及电子印鉴等。通过所有的检验之后，使用库房集中核算数据系统（TCBS）向预算部门、清算银行或申请付款的申请人付款，处理后的信息将与财务部门一起进行单独加密，并同时进行加密，分别反馈到税务、财政以及清算银行。国库的集中式电子支付管理系统已经成功实施，实现了财政资金拨付的无纸化管理，并为电子支付管理开辟了“高速通道”。与传统的纸质凭证方法相比，无纸化业务管理发生了三大变化：第一是改变了传递方式。过去，用来支付费用的纸质凭证由人工传递，现在实现了系统之间加密电子信息的传递;第二是更改了验印方式。原来是人工进行印鉴核对，防止出现作假，现在通过计算机自动检查电子印章和密押等校验;第三，改变了对账方式。国库通常在每个月底检查税务、商业银行和财政的账户，现在在工作日进行核对，国库将发送有关账务流程的电子信息，并在同一天或第二天检查账户。在支出无纸化模式下，减少了人工处理环节，提高了电子化程度，更加清晰地定义了岗位职责和操作权限，并且对业务处理进行了标准化。

自从国库业务电子化推行后，普及范围由收入至支出、退库，电子化业务占比逐年提高，国库业务电子化已成为国库业务发展的主流趋势。随着国库电子信息化步伐的不断加快，国库会计核算进入了一个高度信息化的发展时期，国库事中监督正面臨着严峻的挑战。如何破解现行国库监督过程中的难点、优化国库支出无纸化流程、研究建立有效的国库事中监督机制成为当务之急。

二、国库业务电子模式下事中监督现状及存在问题

（一）现行法律依据已明显滞后于国库业务发展演变

法律层面赋予国库的监督职能权限明显滞后。1985 年发布的《国家国库条例》及其实施细则明确了经理国库职责，但基本是基于手工模式背景下出台的，明显落后于财务业务以及央行资金业务的发展，而且实际功能较差，约束性较低。例如，《国家国库条例》第18条规定：“国家预算的所有支出均由国库根据各级财政机关的拨款进行统一化管理。”集中支付法通常用于各级财政预算支出，如商业银行的拨款和人民银行的资金清算。显然，这种规定的限制与当前的实际情况不符，央行和国库很难有效地监督和控制预算。

（二）现行集中支付事中监督制度、监督重点及监督方式滞后于业务发展需要

当TCBS上线时，国库事中监督系统仍依赖纸制凭证和手工操作的业务操作。但随着电子国库业务的不断发展和创新，电子国库业务将逐步取代人工业务，而无纸化国库业务目前仅具有少数几种操作系统。国库支出的无纸化模式正在将国库监督的主题从纸质凭证转换为电子凭证信息，从而消除了员工手动操作。例如根据凭证内容进行输入和验证以及选择要取消编号的信息，系统自动生成处理结果，大大弱化了人工监督职能。而且，仅凭员工难于对电子身份信息的真实性和合法性进行全面的手动验证，在这种情况下有必要重新定义监视工作的重点。另外，传统的国库监管系统的方法主要是人工审核，而在国库支出无纸化模式下，业务凭证信息以电子信息的形式通过网络传输，并且系统会自动检查每条电子信息。审查的结果是人工审核被严重削弱，事中监督方式、过程已经开始改变。当前的国库监督系统没有适合事中监督子系统，因此，新的观察监督体系需要进行重新设计和完善。

（三）当前集中支付业务流程实际上削弱了监督职能

国库集中支付业务使用“由代理银行先支付、国库后清算”的模式。财务已经从逐笔、实时的事中监督转移到汇总、事后的监督，人民银行国库实际上仅负责最后的清理工作。当业务转移到国库时，这已经是代理银行与人民银行国库之间日常清算的最后环节。由于清算时间紧迫且工作量繁重，人民银行国库在相对的程度上依靠国库预算执行的手动程序，在较短的时间内无法进行有效的监督，并且无法实施系统监视。例如，筛选大额资金、拨款用途等项目，以实现系统监督，将严重限制人民银行国库监督预算执行的有效性，极容易造成资金风险隐患。另外，该流程设计客观上使得即使配额不足或现金不足依然可以签发付款指令。一旦代理行按照指示付款，国库将不再能够清除资金，结果是财政占压商业银行资金，造成变相透支，明显违背了商业银行“不垫款”的原则。

（四）监管力量不足及国库信息化建设亟须完善与跟进

一是人数与业务量的增长需求不匹配。近年来人民银行国库业务量迅速增长，大多数基层国库人员的素质与数量与监督职能的要求有一定差距。人民银行国库目前的人员组织架构是典型的倒金字塔形。基层国库特别是县（市）支库人员更为明显，大多一人多岗，且老龄化现象日趋严重，人员素质难以提升，监管力量明显薄弱。此外，人民银行国库当前的系统结构包括国债、统计和会计核算等岗位。但是，国库监督依然用手工处理，这阻碍了对预算执行过程的及时跟踪和监控，防范风险的能力相对较低。这些都影响和制约了现代化国库管理和对外监督服务工作的开展。二是技能与业务发展需求之间的不匹配。由于财政支出已实现无纸化，因此集中支付业务继续采用商业银行代理模式。集中支付业务本行代理人实行“柜员制”，缺失监督控制机制。代理银行一般有1—2名业余员，而且通常都是兼职，仅能满足国库集中支付业务处理的最低要求。对于集中支付业务的培训、认证和自我评估工作开展滞后，员工不符合内部控制制度的要求，大多数代理银行经理的平均年龄为55岁，学历较低、人员总体素质不高等问题是导致国库支出无纸化实施缓慢的另一主要问题。

三、国库支出无纸化模式下国库集中支付制度的流程设计

（一）人民银行的国库直接支付处理

人民银行国库办理直接支付的定义是，人民银行国库根据拨款书（或支付令）和额度通知直接从国库单一账户或国库单一账户中的资金专用账户中支付商品和劳务供应者或用款单位的一种方式。鉴于目前各级人民银行国库部门人力、物力、财力等因素限制以及预算单位众多且比较分散的实际，人民银行国库也可采取借助商业银行力量办理直接支付业务的方式。

（二）人民银行国库直接经理财政直接支付和财政授权支付

鉴于目前商业银行代理财政直接支付和财政授权支付暴露出来的问题和弊端，直接财务付款和财务批准付款必须由商业银行代理机构代理改为人民银行国库直接经理。即在尽可能保持当前财政直接支付和财政授权支付基本框架不变的情况下，对个别环节和操作流程进行改进和优化。其大致思路如下：当人民银行国库直接管理直接财政支付时，国库签发“直接财政支付证书（或直接财政支付令）”，并将其发送给人民银行国库，检查无误后将“财政直接支付凭证”再传送到商业银行（代理银行），同时进行汇总划款，通过商业银行零余额账户完成向商品和劳务服务的供应商或用款单位的付款。

当人民银行国库直接财务经理批准付款时，预算部门首先在批准的付款限额内发出付款命令。按照步骤进行核实后，对应单位的账户银行（代理银行）将付款单传输到人民银行的国库进行核查。国库核对后，将付款单发送给代理行，并将金额转至代理行的零余额账户。代理银行最终将付款支付给收款人。

在具体操作中，可以根据实际情况，选择不同的支付路径或者两种支付路径并用。这样既能简化复杂的账户设置和资金拨付的环节，又能确保人民银行国库对任何一笔国库资金支出实现“经其手、可看见、能监督”;既能有效规避商业银行代理模式下“先支付、后清算”所造成的违规清算和占压国库资金带来的风险，又能确保政府预算收支的安全性和完整性;既有利于财政与人民银行之间相互制衡，有效厘清国库与商业银行之间的利益关系。

四、相关对策与建议

（一）对现有国库法律法规进行修订，并研究国库监管制度的新框架

首先，积极向人大等立法部门提出建议，以修改和完善现行的国库法律法规，坚持由央行管理国库，以维持央行监督预算执行的地位，并消除外部机构干预的影响，保障央行国库监督的权威性。其次，根据《国家国库条例》的规定，在现行规定和财政税收政策方面，与国库部门进行联合，将在职能上共同对《国家国库条例实施细则》的国库内容和职能进行细分，有效地提高实用性。最后，按照规章制度的规定修改国库内部规章制度，制定严格的规章制度和业务流程，不断完善监督制度，实现全方位的事中监督。

（二）完善国库事中监督制度，提升事中监督效率

根据国库电子化业务的发展过程，应结合实际情况以及国库业务的监管方法、监管标准和风险点，及时对国库相关系统进行修订和优化，同时要明确监督的责任和方法，并统一监督的标准和规定。该过程旨在使国库标准化，并有效提高国库事务监督的质量和有效性。理清国库支出业务电子化的监督目的、内部控制、业务标准、业务流程和处理依据等要素。明确国库监督的重点，并使国库会计主管岗、监督岗和复核岗的监督职责标准化，确保处理库务业务信息符合内部控制系统的要求，并确保处理结果符合真实有效原则。以“国家国库工程”建设为契机，加强财政税收库银之间的联系，改善国库监督系统的功能，并为持续监督建立子系统，通过人机配合，从而建立科学有效的方法和监控工具，建立以“机控为主，人控为辅”的新型事中监督机制，全面监控国库核算业务，以跟上国库核算业务的快速发展。

（三）完善国库集中支付流程，增强央行的监督管理职能

国库集中支付程序的当前结构削弱了央行对预算执行的监督作用，这对预算的安全性和完整性没有任何帮助。第一，严格承认参与无纸化支付服务的代理银行的资格的认定。依靠风险评估来建立内部控制，预防和控制业务风险，建立系统网络安全性和其他类别的指标，为上述风险要素分配值以及计算总体风险评分通过加权和求和确定代理银行的风险级别，如果机构有较高的风险因素，则会被取消资格。第二，积极推动人民银行在条件成熟时直接处理集中支付业务。实行无纸化集中支付，从而解决人民银行直接支付模式下网点数量减少和人员短缺的问题。人民银行将直接处理付款，并将使用TCBS通过点对点接入清算的模式，从而实现财政资金的“集中管理、分账核算、统一调度”。通过将资金直接转移到接收者的账户，不仅提高了资金的安全性，而且还大大降低了资金的周转环节，也可以完全解决代理机构银行的预付款问题。实现国库集中支付业务监督关口重新回归。央行管理和监督国库的整个收支过程，从而建立一个强大的国库资金约束机制。

（四）優化国库监督外部环境，促进国库事中监督有序开展

一是建立信息资源共享机制。加强与政府、财政、税务等部门的信息沟通，使国库能及时准确地获得相关部门最新的政策、制度信息，增强国库监管的权威性和有效性;二是建立财税库银监督工作通报制度，加强与财政、税务、金融机构协调与管理，适时通报国库资金监督工作情况，发挥国库监督联动作用;三是推进地方政府部门规范公开预算信息，细化预算信息公开内容，增强预算管理政策透明度，优化国库监督环境;四是统一国库与财政记账方式和支出口径，健全国库与财政数据同步调整机制，提高国库监督技术含量，提高国库监督实效;五是深化各系统之间的对接程度，争取早日实现系统参数同步更新，减少人工干预，降低操作风险;六是设置预算计划导入模块，实现拨款与预算计划实时比对，为财政决策提供数据支撑，强化财政预算管理职能，保障国民经济健康稳定运行，完善库存信息提示功能，杜绝财政库存透支与商行垫付资金风险。

（五）加强国库机构队伍和信息化建设，发展信息技术系统，提高信息技术预算的监管水平

一是设立国库股和增加人员。如今，县支库的活动主要是经理国库业务，所以应建立国库股，并选拔相对年轻和高技能的人员，以丰富国库人员配备岗位，并加强监督。二是加强对国库监管人员的培训。开展多层次、多渠道的培训，更新监管者的知识和概念，在发生事件时将监管工作与预防资金风险联系起来，并确保资金安全。使他们对在财政建设和监督领域的监督工作的重要性和必要性有一定程度的了解。建立一支业务熟练、技术性强、研究性高的国库监管队伍，有效提高其管理和监督水平。三是加快国库监管系统化建设，建立统一的国库电子化监督系统，将国库会计、国债管理、国库统计、现金管理等全部纳入监督范围，通过与TCBS、TIPS、TMIS系统，以及财政、税务、海关等相关系统逐步对接，实现对国库业务全过程实时监督，提高对财政预算的监管信息化处理水平。

参考文献：

[1]刘贵生.积极推动国库集中收付制度改革[M].北京：中国金融出版社，2014.

[2]肖龙沧.人民银行经理国库集中支付业务优势、成效及推广建议[M].北京：中国金融出版社，2011.

[3]张莉.基于央行视角的财政专户管理路径探析[J].金融经济，2015（3）.

作者单位：人民银行娄底市中心支行