丝绸之路经济带视域下兵团对外合作法治化问题研究

[摘要]丝绸之路经济带建设的最终发展目标是建设一个政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体，而法治建设则是实现以上发展目标所必须采取的刚性手段。兵团在融入丝绸之路核心区建设的过程中，要坚持引进来和走出去并重，在经济贸易、人文交流、反恐维稳等领域不断提升对外合作法治化水平，推动兵团对外开放新格局的形成。

[关键词]兵团;法治;合作

[中图分类号]DF415                  [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2021）03—0067—06

[作者简介]刘琼，女，兵团党委党校法学教研部讲师，研究方向：行政法学。

第三次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记指出：“要发挥新疆区位优势，以推进丝绸之路经济带核心区建设为驱动，把新疆自身的区域性开放战略纳入国家向西开放的总体布局中，丰富对外开放载体，提升对外开放层次，创新开放型经济体制，打造内陆开放和沿边开放的高地。”参与丝绸之路经济带核心区建设是兵团对外开放和经济发展的宝贵机遇，要求兵团改革发展的各项工作都必须以国际视野和世界眼光来谋划。坚持“引进来”和“走出去”并重，加强创新能力开放合作，是兵团发展的必然选择，而法治建设则是其中最为基础的环节。通过法治建设，规范权利义务、优化营商环境、提供对话基础，逐步塑造公正、有效的合作模式，是兵团参与丝绸之路经济带核心区建设，与周边国家和地区间实现良性互动的必然选择。

一、内部发展初见成效，“引进来”法治环境基本建立

2020年9月发布的《兵团关于加大对外开放力度 积极参与丝绸之路经济带核心区建设的实施意见》提出，要“与丝绸之路经济带沿线国家及地区经贸人文交流与合作进一步深化拓展，建设具有兵团特色的外向型经济结构。”这既是对未来几年兵团参与丝绸之路经济带核心区建设的部署要求，也是过去几年兵团发展的努力方向，对于兵团来说，对外开放不仅是指对外国资本和技术的引入，也包括对其他省份资金和产业的吸收，在某种含义上，还包括加强同自治区各类经营主体之间的联系。在此过程中，对外贸易的发展、外资的利用、对外技术合作、开放基础建设都离不开法治的保障作用，通过不断优化法治环境，创造更加规范的贸易区域，营造更加公平合理的市场环境，打造更加便利安全的投资渠道，为新型产业在兵团落地生根和兵团产品企业的对外发展提供制度化的保障。

（一）持续放宽市场准入条件

2019年12月，兵团发改委发布文件，要求按照《国家发展改革委、商务部关于印发〈市场准入负面清单（2019年版）〉的通知》的规定，严格规范市场准入管理，贯彻“全国一张清单”“一单尽列，单外无单”原则，即在《行政许可法》的框架之下，对国家《市场准入负面清单（2019年版）》所列之外的行业部门不设任何前置性许可审批手续，进一步发挥了市场在资源配置中的决定性作用;通过政策调节，优化外资投资结构，推动经济高质量发展，持续扩大制造业对外开放范畴，取消或放宽汽车、船舶、飞机等制造领域外资准入限制，进一步推进服务业对外开放，放宽运输业、商贸流通、文化旅游、健康养老、等服务业领域外资准入;按照按国家统一部署，放宽外资金融机构设立限制，规定兵团辖区内的外资金融业务，参照《新疆维吾尔自治区关于积极有效利用外资推动经济高质量发展的实施意见》，享受同等的政策，一方面确保了外资金融业务在兵团的发展，另一方面衔接了兵地政策，为新疆境内的外商投资塑造了公平、透明、可预期的营商环境，破除地方保护性限制和隐性壁垒，使各类市场主体均能平等竞争，激发市场活力。

（二）推进外资领域“放管服”改革

对于投资额10亿美元以下且不涉及《外商投资准入负面清单》的企业，其设立和变更权限可由师（市）行使，按照《行政许可法》的规定，推进行政许可权的相对集中行使，提升外商企业投资便利化水平;提升金融服务水平，简化资金池管理，允许银行审核真实、合法的电子单证，提高外资企业资金利用便利度;依法保障外国人才在兵团工作期间的医疗、社保等公共服务权益。同时，按照《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》《外国人签证证件签发工作规范》等法律法规的规定，完善外国人才的工作签证和工作居留机制。

（三）改善外资企业营商环境

加大知识产权法治保障力度，2016年底，兵团印发了《“十三五”时期兵团知识产权发展规划》，2019年，又根据国家知识产权战略部署，制定了《2019年度兵团知识产权战略实施要点》，同年，兵团专利申请达2035件，同比增长18.35%，同时，按照《知识产权法》《反不正当竞争法》的规定，加大针对外商投资企业专利侵权、商标混淆、恶意抢注、网络盗版等违法行为的打击力度;保护外商投资企业合法权益，建立外商投资企业投诉工作机制，依法对市场准入违法违规设限、行政干预外资企业经营、行政手段强制技术转让、限制外资企业注销或外迁等行為进行监督和解决。

（四）依法打击暴恐犯罪

兵团始终严格贯彻执行《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《宗教事务条例》和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》等相关法律法规构成的国家反恐法律体系和《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》《新疆维吾尔自治区去极端化条例》等地方性法规的规定，从权力主体、适用程序等方面严格落实，确保兵团的维稳工作始终符合法律的规定，在法治的框架下进行。用法治的方式维护社会稳定，坚持公平正义、可预期的社会管理方式，坚持走治理能力现代化的道路，同时，按照《中华人民共和国反恐怖主义法》第六条“反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益 ”的要求，一方面，不干扰各类市场主体正常的生产经营活动，为丝绸之路经济带核心区的建设提供了安定有序的发展环境。另一方面，切实提高各族群众获得感、幸福感和安全感，仅2019年，兵团就投资367.17亿元实施10个方面88项民生实事，打牢反恐维稳和“去极端化”工作的群众基础。

二、对外发展风险尚存，“走出去”法治体系不全

丝绸之路经济带建设是一个合作开放的倡议，也是一项长期性的工程，这决定了在丝绸之路经济带的建设不是一朝一夕可以完成，在对外法治合作方面，也不可能一蹴而就。按照《新疆生产建设兵团参与建设丝绸之路经济带的实施方案》的规划，2020年—2021年，兵团刚刚完成参与丝绸之路核心区建设的第一阶段的相关工作，初步建立起与开放合作相适应的体制机制，对外法治合作也处于起步阶段，与兵团企业“走出去”相伴相生的，除了巨大的发展潜力和机遇外，还有制度和法律的风险，主要体现在以下几个方面。

（一）外部法治环境多变

丝绸之路经济带作为发展新型国际关系的探索，周边各国跨越诸多经济带和文化圈，有着不同的法律体系和社会规范，且国内、国际法治化水平也参差不齐，这种情况给兵团“走出去”带来了较大的不确定性。兵团参与丝绸之路经济带核心区建设，不断提高对外交往和合作能力，其支点在于寻求同周边各国之间的“利益汇合点”，但实际上，对于“利益”的认知，各个国家和地区则不尽相同，比如俄罗斯，其国内的相关智库研究成果一方面认为中国已经成为其在中亚最大的经济伙伴，且丝绸之路经济带的构建也与其建立亚欧联盟的计划有一定重叠之处，但另一方面，俄罗斯也忧虑两国在中亚地区存在利益冲突。1在这样矛盾的心态之下，各国的法律政策总体来说是朝着开放合作的方向发展，但也存在保守主义倾向，给兵团的对外经营合作带来了一定的风险。

此外，兵团的对外合作交往还存在因政策沟通不到位或难以进行政策沟通的问题。在实践中，许多中资企业在海外的发展的障碍和阻力，往往不来源于东道主国政府，而是来源于这些国家的反对党、工会、各类非政府组织、行业协会甚至非法武装力量，他们反对中国企业的投资经营，并不是出于意识形态对立或国家利益矛盾，而是认为中国企业的进入挤占了本国市场份额和工作机会，降低了工资标准和福利水平，特别是在巴基斯坦、阿富汗等国家，中资企业往往与当地政府关系良好，但遭受极端势力的敌视。

以塔吉克斯坦的劳工制度为例，根据塔吉克斯坦529号政府令，自2008年10月31起，对外来劳工实行工作许可证制度，同时规定外资企业中外籍工作人员比例不超过30%，近年来，塔吉克斯坦出现严格限制外来劳务人员的趋势，对中资企业项目人员的监察越来越严格，不定期检查中国工人的签证及许可证，2017年塔吉克斯坦总统会议决定在塔吉克斯坦的企业外籍工作人员与本国工作人员基本需要达到2∶8的用工比。

（二）对外法治协调事项纷杂，任务艰巨

兵团在积极参与丝绸之路经济带建设的过程中，面临着复杂多变的外部环境，同时周边各国经济发展水平不同、文化风俗各异，加之兵团对外发展产业的日益多样化以及合作方式的多元化，要实现“走出去”，就离不开对外法律合作和政策沟通。

1.需协调事项众多、范畴广。除了工程承包法律制度外，还有投资法律制度、贸易法律制度、财税金融法律制度、争议解决等诸多法律问题。一是需协调企业的对外经贸合作中的各类法律问题，例如环境保护、知识产权保护等，提升经贸合作便利化程度和规范化水平;二是需协调人文交流法治合作，建立人文交流法治保障、规范、引导体系，加强文化认同，实现民心相通;三是区域安全法治合作等多方面的内容，通过加强区域法治合作和执法联动，打击恐怖主义和极端主义势力，共同维护区域稳定和人民安全。以北新路桥公司承包塔吉克斯坦首都杜尚别市82区的立交桥项目为例，在技术标准方面，塔吉克斯坦本国并没有一套规范化的施工标准，需要北新路桥公司事先做好项目调研，并与对方以合同形式就项目目标技术标准作出明确约定;建材供应方面，由于塔吉克斯坦工业水平较低，建筑工程所需的钢材短缺，需要通过进口解决，而按照塔吉克斯坦法律规定，进入塔吉克斯坦的物资需要办理进口许可证，免税政策的投资项目还需要办理免税许可证，如缺乏事前的沟通和协调，整个进口流程耗时可达一年半之久。以上项目中需要进行法治协调的内容仅仅是工程承包中的常见问题，也是仅是兵团对外合作法律问题的冰山一角，兵团在“走出去”的过程中，所面临的法治协调任务十分艰巨，给兵团法治研究能力和法治服务能力都带来了前所未有的挑战。

2.需协调的标准纷繁复杂。在标准界定方面，既要对区域性经济合作公约或相关条约内容加以梳理，又要注重国际条约同国内法的衔接，同是WTO成员方的要遵守WTO规则，已经缔结FTA的还要考虑FTA内容，各种规范之间的关系亟需理顺或制定新的规范标准。以交通便利化法治合作为例，目前“中国—哈萨克斯坦—俄罗斯联邦—乌克兰—波兰—德国”，“中国—吉尔吉斯斯坦—乌兹别克斯坦”等国际交通线路已经形成，新疆地区成为其中重要的连接点，仅公路运输方面需要遵守的各类国际协约、协定就非常复杂，包括但不限于《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》《中、吉、乌政府汽车运输协定和实施细则》《中、哈、吉、把政府过境运输协定和实施细则》等;同时丝绸之路经济带沿线各国大多是《国际铁路货物联运协定》（以下简称《联运协定》）的缔约国，相互之间的铁路运输可以使用《联运协定》的相关约定，但同没有加入《联运协定》的国家进行铁路运输合作，就要另行签订协议或协商，造成了区域标准不统一，此种情况在航空运输领域体现得更为明显，丝绸之路经济带沿线国家全部加入了《华沙公约》，就相互间航空运输的規则作出了规定，但唯独塔吉克斯坦没有加入该公约，和其进行航空运输合作就要另议规则，增加了区域合作的复杂性。

（三）对国际软法合作机制重视不够

丝绸之路经济带的建设，是我国顺应新的国际形势和发展潮流提出的构想，其所面临的是多个国家和地区多样化的发展模式和利益诉求。既有经济发展水平不均衡的现实，也有历史文化传统差异较大的矛盾，所以，仅靠利益维持的交往关系存在较大变数，国际合作的开展，需要综合利益、观念、规范、文化等多重因素，建立多层次法治保障，才能从根本上保障各方利益的顺利实现。这里所说的“多层次”不仅包含传统意义上的多种法律规范形式——我国和他国共同加入的公约或双方签订的协约以及国内法，也包括谅解备忘录、共同行动计划等形式的国际软法。对于兵团来说，完善国际合作法治保障机制，主要需要依靠软法建构来实现，因为对外缔约或加入国际组织都是国家外交行为，兵团无权享有，但是软法的建构则不依赖于国家权力，无需国家强制力保障实施，但能够产生社会实效，为兵团对外法治合作提供了全新的思路。1但截至目前，兵团并未在对外软法合作机制加以重视或研究，大多是本土企业在对外交往中通过设立办事处，解决本企业在某一项目中的相关问题，缺乏对行业合作的整体政策沟通，一方面造成资源的浪费，另一方面无益于产业或区域间合作便利化程度的提高。

三、完善机制，推进兵团对外合作法治化水平提升

丝绸之路经济带建设必须在法治化的前提下展开，虽然丝绸之路经济带建设不设置任何机构、组织，是一个自主参与、互利互信的国际交流合作平台，但这不意味着丝绸之路经济带各参与国的往来和合作能够脱离国际法的规范和调整，互利共赢的发展模式必须要通过国际法治加以保障，对于兵团来说，参与丝绸之路经济带核心区的建设，也是一个接受国际法约束，和周边各国各地区建立区域性规范合作的过程，通过制度的协调和衔接，建立起“政策沟通”的区域法治环境。

（一）完善经贸法治合作机制，促进经济发展

1.经贸法治合作机制应遵循的基本原则。基于非歧视原则、市场开放原则、透明度原则和司法审查原则等国际经贸基本原则，不断简化行政审批手续，消除贸易壁垒。比如，加强国际贸易合作，打造国际贸易服务绿色通道，为市场主体办理各类进出口贸易業务提供便利;同周边各国协商制定海关通关、检验检疫、劳工派遣等制定简便操作流程或相关政策指南，为区域经贸提供一致性标准;采用认证、许可等方式协调相关技术标准，提高货物通关效率;协调建立产业标准、物流运输、通关检验一体化标准，促进贸易便利化;建立法律法规、技术标准信息通报和数据共享制度，增强贸易信息透明化。

2.经贸活动便利化必须以区域各国国家安全为底线。建立完善化与灵活性兼具、安全性与高效性并重的区域合作方式。可借鉴上海自贸区通关采用的“一线放开，二线安全高效管住”模式。所谓“一线放开”是指境外和自贸区内的货物可以不受海关监督自由出入境，采取“先进区，后报关”模式，利用货物扫描和大数据分析进行后续监管;“二线安全高效管住”即是货物从自贸区出入国内非自贸区时，必须接受安全的过境监管，确保贸易安全和国内市场稳定。

3.争取提高地方经贸合作水平的政策支持。兵团是丝绸之路经济带核心区的重要建设力量，具有优越的区位条件和独特的产业优势，在进一步扩大开放，与周边国家开展经贸合作时，应在法律允许的范围内加强以各类正式或非正式协议形式构建合作交流机制。要充分发挥自由贸易协定的作用，提升地方对外经贸发展水平，离不开国家专项政策的支撑，例如商务部在2015和2016年先后两次正式复函，支持青岛建立国家自贸区战略地方经贸合作推进工作机制，希冀通过建立政策知识培训、实施效果评价、对外谈判数据调研、复制推广创新研究、交流合作活动五大基地，探索在我国在自贸区协定框架下提升地方经贸合作的机制。兵团也应当立足自身实际需求，充分利用其在丝绸之路经济带倡议中的定位和布局，争取类似政策支持，在国际法和国内法允许的范围内，理顺对外合作体制机制，深化对外交往的层次，把区位优势和产业优势转化为提升经贸合作的推动力，用经贸合作带动政治互信、经济共赢、文化共赏。

（二）完善人文交流法治合作机制，加强软实力建设

习近平总书记指出，“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”“人是文明交流互鉴最好的载体。深化人文交流互鉴是消除隔阂和误解、促进民心相知相通的重要途径。”民心相通是丝绸之路经济带建设的社会基础，周边各国和我国之间存在关系密切的地缘政治联系，在经济合作和文化交流方面亦有着历史悠久的传统，为了应对各种外部杂音，帮助各东道国摒除对中国企业的不信任心态，可借助引导性政策和文化交流制度构建友好合作、求同存异的相处模式。兵团是先进生产力和先进文化的示范区，在对外交往中更应提高其文化的辐射力和影响力，发挥现代文化互学互鉴、凝聚人心的作用。

1.发挥法治保障作用，促进区域人文交流多层次开展。鼓励各类社会组织和私人主体在法治的框架下，同沿线各国的社会组织和群众开展多方面的人文合作，在生态保护、公益慈善、教育医疗等领域共同制定区域性的倡议或合作意向书;鼓励各国智库开展联合研究、合作举办论坛，定期将智库合作成果予以发布，构筑和谐的文化交流氛围。

2.发挥法治规范作用，确保区域人文交流安全性。充分发挥兵团在维护新疆社会稳定方面的作用，依法严厉打击以“人文交流”为幌子，兜售危害国家安全、破坏区域稳定思想的行为。对于以宗教交流为名，歪曲、编造、篡改新疆历史，实则夸大各民族差异、煽动民族仇恨和民族隔阂，宣扬恐怖主义和极端宗教主义的行为，以及以学术自由为名，捏造散布损害国家形象、危害国家利益的言论，严格按照《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律予以严厉打击，保证区域人文交流的纯洁性。

3.发挥法治引领作用，提升人文交流便利化程度。人员交流是实现人文交流的重要形式，通过法律政策引领，为区域内人员往来和人才交流提供便利条件，吸纳周边各国优秀人才来兵团工作、创业、定居，促进兵团对外优质劳动力供给。目前兵团已着手制定外来人才引进制度，计划以“告知+承诺”“容缺受理”签发长期多次往返签证等方式提高人文交流的便捷性。1对此，可学习借鉴北京的外来人才引进模式。2016年3月，北京率先推出20项出入境新举措，涵盖外国人签证、出入境管理、停留居留等多方面内容，其政策对象包含在北京创业的外籍高层次人才、外籍华人、创业团队外籍成员和外籍青年学生四类，此模式为吸引聚集人才，深化人文交流提供了有效助力。当然，兵团的情况和北京不能同日而语，但北京政策中反映出的人才导向值得兵团借鉴和学习：一是科技人才、高素质人才导向，20项出入境新举措中有10项是专门服务于在中关村示范区内任职或创新创业的外籍人员;二是便利化导向，对于具有博士研究生及以上学历，在中关村企业连续工作满4年，每年在中国境内实际居住累计不少于6个月的外籍华人（过去的规定为4年内必须在中国境内实际居住3年以上），即可申请永久居留权，同时审批时间大幅缩短，从过去的180个工作日缩减至80个工作日。把握住这两点，注重人才引进的质量、提高人才引进的效率，对于兵团提升科技创新动力、扩大对外人文交流、吸收借鉴他国人文成果都将起到极大的推动作用。

（三）完善反恐合作法治机制，促进和平稳定

有关数据表明，恐怖主义风险排在丝绸之路经济带建设面临的各类风险的第一位，严重威胁丝绸之路经济沿线各国的安全和发展。1虽然兵团在打击暴力恐怖犯罪活动，依法开展反恐去极端化工作领域发挥了重要作用、积累了丰富经验，但也要认识到，随着丝绸之路经济带随着丝绸之路经济带建设的不断推进，区域一体化程度不断加强，反恐不再仅是某一个国家或某一地区的任务，而是需要国际社会共同面临的问题。兵团作为丝绸之路经济带核心区的重要建设者，作为承担维稳戍边特殊职责使命的社会组织，理应顺应国际发展需求，開展反恐合作，为维护区域和平、社会稳定和人民安全贡献力量。

1.反恐合作以《中华人民共和国反恐怖主义法》为基本依据。无论是反恐还是去极端化，都应遵循法治的原则，兵团的反恐合作也必然要在法治的框架下展开。《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）专门设立章节对反恐的国际合作予以规范，明确了开展反恐合作的依据和原则。其中，第六十八条：“中华人民共和国根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，与其他国家、地区、国际组织开展反恐怖主义合作”之规定为反恐国际合作的开展提供了基本遵循;第六十九条：“在不违背我国法律的前提下，边境地区的县级以上地方人民政府及其主管部门，经国务院或者中央有关部门批准，可以与相邻国家或者地区开展反恐怖主义情报信息交流、执法合作和国际资金监管合作”之规定为兵团开展区域反恐合作明确了路径。兵团应当严格遵守以上规定，把握对外反恐合作的主体、程序、范围。

2.推动不同层级的区域反恐合作机制的建立。通过同周边国家的合作交流弥合政治分歧，通过合作加强反恐共识和政治互信，通过提供“中国方案”，表达中国政府反恐立场;完善区域反恐协作机制，不断深化在反恐情报信息交流、执法合作和资金监管等多领域的合作;丰富对话形式，既注重国家层面的缔约、政府间的合作等正式对话，也大力促进反恐合作论坛、社会组织合作等非正式对话形式。

3.严防恐怖分子跨境流动。2017年1月，外交部副部长刘振民在《中国的亚太安全合作政策》白皮书新闻发布会上说：“恐怖分子的流动是引发恐怖主义问的一个主要根源。中国也面临这样的挑战……这是一个国际问题，因此需要国际合作。”针对此种情况，我国《反恐法》第二条对规定了防止滥用难民地位，第三十八至第四十条对“边境管控、巡逻和查验”“出入境证件管理”和“出入境边防检查”等作出了明确规定，除此之外，在和丝绸之路经济带沿线各国共同堵截恐怖分子的合作中，还要遵守相关的国际公约、联合国决议等国际法规范，构建综合法律规范体系。

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责任编辑：杨伟民