智利的“恩格尔委员会”及其公共采购改革

李莉

智利享有作为拉丁美洲腐败现象最少的国家的声誉。然而，近年来一系列腐败丑闻却使得智利面临迫切的腐败治理问题。

2010年到2014年间，智利一群军官捏造了一系列虚假军队采购交易，贪污数额估计为1100万美元。那时，军队采购允许将预算外资金转入私密账户，对于这笔资金的用途去向没有议会详细审查或问责制。这桩丑闻的曝光，揭示出智利一直存在的腐败问题，并让改革紧迫感渗透到公众内心。

作为响应，智利政府启动了一项创新改革进程，旨在界定智利施政的新规范和预期。处于此项改革进程中心位置的，是一个独立、非政治性的委员会。

2015年3月11日，“反对腐败、利益冲突和渎职委员会”成立。这是一个独立顾问机构，受命在45天内为政策行动提出具体建议。该委员会由15名独立和中立的成员组成，委员会主席为经济学家爱德华多·恩格尔。随后该委员会被称为“恩格尔委员会”。

不包含任何政界或商界工作人员，是该委员会建立公信力的关键要素，因此它也被视为无党派委员会。委员会制定的反腐败议程全面且远大，一些提议改革的重点是提高公共采购的透明度和一致性，在实力和诚信度较高的良好运行状态下，公共采购腐败的主要解决方式是更改整个施政体系的激励措施和动力。

该委员会的最终报告包含了多项解决薄弱点的措施，还提出了一系列强化中央采购机构，并将其范围扩大至协调、监督和支持整个综合公共采购系统的措施。为提高采购透明度，减少精英掌控机会，报告要求进一步加强贯穿各政府机构的公共采购标准化。委员会希望通过引入多年期预算，提高规划和监督能力以及消除预算外开支，减少腐败丑闻再度发生的可能。

智利政府随后采纳了委员会的若干建议，改变了政党的融资方式、政党执政的内部规则以及公共采购系统的透明度。改革的效果逐渐显现出来。2017年，99%的授标合同都是按照委员会最终报告中提出及“廉政與透明度议程”中采纳的新透明度与廉政标准公布的。

2017年5月，中央采购机构批准《公共采购流程道德规范》，确定了参与公共采购官员的报告义务。2018年，网上采购平台和国家财务管理系统之间建立联系。这样就能够跟踪财务系统内的政府花费，从采购流程到供应商发票支付，加强了中央采购机构监督与网上采购平台内进行的采购活动无关的对供应商付款的能力。最后在2019年，中央采购机构推出了在其网站上匿名举报政府采购违法乱纪行为的制度。

通过实施改革，智利恩格尔委员会提出的报告经过国会批准，形成了下列议案：扩大公共采购系统范围，将整个采购过程考虑在内，包括投标规则制定、合同授予与执行的支持;推行违法乱纪行为报告匿名制度;合同性质依法不能证明直接签约合法，对此类合同的直接签约行为进行制裁;扩大框架协议用途，对框架协议的制定设立客观标准;废除《铜法》，授予国会监督军队采购的更大权力。

改革措施还包括若干与政治采购有关的规定变化，尤其是与安全部门内部的公共财政和采购有关的规定。

智利的改革方法就像改革的本质一样具有创造性，对实施国家项目制定严格时间线，向进程注入了高度紧迫性，对各个团体进行谈判并达成一致产生了巨大压力。并成立独立委员会来领导战略过程，在提议变革中建立了高度公众合法性和独立性。

委员会的工作具有参与性，需要寻求技术专家的指导和市民支持。在意识到制造动力并在公众舆论中建立对反腐败改革议程的共识后，委员会依靠公民社会组织和媒体，让公民社会享有知情权，并创建政治资本，以便在立法进程和改革议程实施过程中使用。公民社会和媒体在监督反腐败议程实施，以及追究行政部门和国会责任方面发挥着至关重要的作用。

值得一提的是，由于对政府和国会采取严格群众监督，所有政党迫于巨大压力，不得不拥护和支持政府提出的反腐败议程。（作者系中国政法大学国家监察研究院副院长、副教授）