如何治理基层“反向避责”现象

刘帮成

当前，许多新任务、新要求和新挑战需要广大干部担当作为、积极干事创业。然而面对越来越多的不确定性及风险社会的到来，部分干部出现“为官不为”和“避责行为”等现象。其中，“反向避责”作为下级向上级发起的避责行为，成为一种新现象和新问题，值得关注。

“官高一级压人”

与“为官不为”相似，“避责”一般指干部利用自己的特殊位置向下级或服务对象“甩锅”，规避本应该由自己承担的直接责任以及间接责任。而“反向”则强调与传统概念上的“避责”主动发起方相反，是由下级主动向上级移交职权以及与之相关的责任和风险一并上移的一种倾向或行为。

“反向避责”现象的出现，既有外部环境，也有组织和任务因素，更与个体因素密切相关。

在不少地方，人们往往会接受“官高一级压人”的传统观念，下级一般会高度认同上级的权威，并往往习惯于向上级汇报和请示。

长此以往，即使职权和职责分工明确，下级也往往会形成“听领导的”刻板印象，一旦遇到重要的事情，特别是不太确定的时候，会主动向上级请示或汇报，并在这个请示和汇报的过程中“自然地”将下级的职权让渡给了上级，随之相关的责任和风险也“自动”转嫁给了上级。

同时，涉及重大问题的决策权力一般集中于上级决策者，下级没有或拥有较少的自主权。下级一旦感知出现了“职责大于职权”的现象，往往会在权衡利弊后表现出“反向避责”的行为倾向。

此外，请示和报告的工作方式是部分“反向避责”现象形成的重要土壤。在现实情况下，基层政府需要面临来自基层社会治理中越来越多的新问题和新挑战，向领导请示报告逐步演变成了事事向领导请示报告的现象。

在这背后也折射出另一个扭曲的现象：针对下级的频频请示，上级领导干部不论请示事项的重要性和风险性，乐此不疲地承接;如果下级不积极请示，可能会被贴上“不尊重领导”的标签。长此以往，当遇到稍有风险的决策时，下级领导干部就会倾向于使用向领导请示报告的工作方式，一方面“尊重”了领导，另一方面也将风险上移，使自己处于一个安全的境地。

在个体层面，少数基层干部日常工作中缺失担当作为的勇气和魄力，甚至担当作为能力不足等因素可能是“反向避责”现象出现的直接原因。

“甩锅”还是“精进”？

“反向避责”行为可能产生两个截然不同的行为逻辑，即“甩锅”逻辑和“精进”逻辑。

就“甩锅”逻辑而言，下级本来应该根据工作职责规范和要求作出决策，但是由于惧怕担责，便可能会倾向于采用“反向避责”的方式“甩锅”给上级领导。

虽然下级可能因为决策成效顯著而“受益”，比如表扬、奖励、荣誉和晋升等，但是他们更加清楚地明白决策具有极大的不确定性和风险，即一旦决策失误，可能带来连带的责任风险，比如批评、处分和降职等。

因此在综合考量利弊后，部分下级人员可能选择性地将责任上移转嫁给上级领导，以便实现责任风险最小化，这是一种消极应对表现。正是由于“甩锅”成为了一些基层领导的行动逻辑，上级领导往往会因为这些本该由下级负责的诸多事项而焦头烂额。

顺沿“精进”逻辑，当下级面临着自身无法有效处理的复杂问题时，特别是很难在本级做出有效决策时，会积极通过“反向避责”的方式主动向上级寻求工作和决策支持，从而使决策能够更为顺利地通过并实施。

在全面深化改革的当下，基层部门的众多改革决策如果仅仅依靠单位的下级领导来主动推动往往是充满挑战的，甚至是无法推动的。个别干部向上级领导主动让渡部分职权，以借助上级领导的权威来有效推动决策和实施过程。

对下级干部而言，虽然自己让渡了部分职权给上级，但综合平衡分析后，最终的“净收益”很有可能没有受到太大影响。这是因为在实际决策和执行过程中，还需要依赖下级的积极推进，因此下级依然可以从决策实施中“受益”。

因此，在某些情况下，特别是涉及重大突发事项，“反向避责”现象可将决策的拍板权让渡给上级领导，由上级进行统一谋划、指挥和协调，这样更有利于决策顺利高质量开展，而将决策执行仍然留在下级，以便明确决策制定和执行主体责任，最终提升决策的综合实际效用。

避其短扬其长

针对“反向避责”现象，如若一味地抵制，极有可能对某些具有重大意义但基于现行制度和安排下级难以推动的决策改革起到消极阻碍作用。如过度鼓励，可能会给上级部门领导带来额外工作负担，比如陷入大量的请示批复之中，而缺少足够的精力去关注那些真正需要得到上级部门领导决策和处理的问题。因此，对“反向避责”需要扬长避短，实现有效治理。

在“扬长”上，首先要确定下级“反向避责”的准入门槛、范围和标准等，避免遇事就通过“反向避责”来寻求上级部门支持，促使下级部门积极承担责任，处理和解决那些在本级部门就可以解决的问题。对于那些本级无法解决而又十分重要的问题，可以鼓励下级寻求“反向避责”等方式向上反映，通过获取上级领导干部的工作支持，更好地推动决策实施。

其次，鼓励和吸纳相关方面参与决策小组和过程。虽然决策权上移给上级领导干部，如若没有关键相关方的支持，决策即使通过也将在后续执行过程中遇到无法顺利落实的尴尬局面。因此，上级领导可以将相关决策者纳入到决策团队中，并达成决策共识，以减少决策实施的各方阻力，形成决策合力。

需要强调的是，下级“反向避责”现象出现，隐藏在背后深层次原因是上下级权力和责任的不清晰和不匹配，相对于处于行政层级上端的领导干部，下级基层干部可能会经常面临着“责任大于权力”的情形。

因此，需要合理优化组织业务流程，并明晰相应的职权和职责，避免“权力超载”或“责任超载”的情况出现，建立起权责匹配、激励相融的权力和责任体系。

对“反向避责”的“避短”，是基层治理中的一个重点和难点。首先，要千方百计地激发广大基层干部干事创业和担当作为的勇气和魄力。上下级领导干部均要自觉提升自身的公共服务动机水平，自觉增强为广大人民群众谋福利的积极性和主动性，面对不确定性背景下的新任务和新挑战，以更具担当作为的精气神主动承担责任。

其次，要努力限制“反向避责”迭代发生的频率和层级。在现实工作中，伴随着每一次“反向避责”迭代的发生，决策的责任将会进一步扩散，如若有任何一个上级领导不同意该项决策推进，决策链条和随之关联的责任链条都会终止，从而导致决策方案最终无法获得“高位推动”而流产。

因此，有关部门可以有针对性地通过开展旨在提升基层领导干部的判断和决策能力专项业务培训，降低“反向避责”现象多次迭代发生概率，在优化决策流程中，把握住最佳决策机会窗口，有效促进决策推动和落实。（作者系上海交通大学国际与公共事务学院副院长、教授、博导;上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生陈鼎祥对本文亦有贡献）