从“三调”分类到市县国土空间总体规划用地用海分类转换技术方法探索

詹龙圣

（广东省城乡规划设计研究院有限责任公司，广东广州 510290）

2020年9月，自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，提出各地应在第三次国土调查（以下简称“三调”）的基础上，按照国土空间用地用海分类、城区范围确定等有关规划规范，形成符合规定的国土空间利用现状和工作底数[1]。2020年11月，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《分类指南》），明确了国土空间调查、规划、用途管制分类的总体框架及各类用途名称、代码与含义[2]。《分类指南》规定国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类。各地在开展国土空间规划编制过程中，需要以“三调”成果为基础，结合规划许可、土地供应、确权登记、详细规划、遥感影像、地名地址和互联网地图POI等数据，将用地分类转换为规划用地分类。本研究结合市县级国土空间总体规划编制的实践，从用地分类转换的总体要求，从基数资料收集、地类“一对一”衔接与“一对多”细分规则、常见问题处理等方面入手，探索从“三调”到国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类转换的技术方法。

1 总体要求

《分类指南》总体上继承了土地利用现状分类的用地内涵和分类标准，明确了用地用海分类与三调工作分类的对接关系[3]，并根据《分类指南》中与“三调”工作分类对接情况，严格在“三调”用地分类基础上进行“一对一”衔接、“一对多”细分。结合市县级国土空间总体规划编制与管理工作要求，转换后分类以一级类为主，根据实际需要可细分至二级类、三级类。转换后的国土空间规划现状基数原则上不得更改“三调”确定的各类用地数据。

在市县国土空间总体规划编制阶段，为满足建设用地进行归并统计的要求，参考《广东省国土空间规划数据治理指南（试行）》[4]，应将三调中的“沟渠”细化为“沟渠”和“干渠”，将“农村道路”细分为“村道用地”和“田间道”。“三调”确定的公共管理和公共服务用地、商业服务业用地可以不细分出城镇社区服务设施用地（0702）、农村社区服务设施用地（0704）。

2 基础资料梳理

分类转换工作需要收集自然资源部门数据、相关专项现状及规划和互联网地图POI等基础数据。

（1）自然资源部门数据。

自然资源部门数据包括“三调”成果数据库，含细分地类图斑、年末库、举证图斑照片等；国有建设用地确权发证，进行不动产登记、土地供应、总体规划、控制性详细规划、地籍调查、地理国情普查；最新“三调”数字正射影像（分辨率优于0.2 m）、高分辨率多波段遥感影像（含可见光和近红外波段、分辨率优于2 m）；农用地整治、农村道路、农业设施建设备案等相关数据。

（2）相关专项现状及规划。

相关专项现状及规划数据包括市政公用设施、公共服务、交通、不可移动文物名录、文物保护单位区划等。市政公共设施主要包括供水、排水、防洪排涝、电力、通信、燃气、消防、环卫，公共服务主要包括教育、卫生、体育、文化等，绿地系统，交通主要包括综合交通、停车、公交、港口等。

（3）网络数据。

网络数据包括互联网地图POI数据、网络地图、街景图等。对基础数据进行空间矢量化、格式转换、坐标转换处理，根据各类用地转换需要，分类梳理各类要素名录、用途、详细地址、经纬度坐标等信息，建立工作基础数据库。

3 分类衔接与细分规则

3.1 “一对一”衔接

根据《分类指南》“三调”工作分类，其中8个一级类（00湿地、01耕地、02种植园用地、03林地、04草地、06工矿用地、07住宅用地、11水域及水利设施用地）中的34个二级类，3个一级类（08公共管理与公共服务用地、10交通运输用地、12其他土地）中的11个二级类（08H1机关团体新闻出版用地、1002轨道交通用地、1003公路用地、1007机场用地、1009管道运输用地、1201空闲地、1203田坎、1204盐碱地、1205沙地、1206裸土地、1207裸岩石砾地），共45个二级类可通过地类衔接直接转换。

建立分类转换对照表，可直接在GIS软件中进行属性关联，实现快速转换。

3.2 “一对多”细分

“三调”工作分类的6个一级类（05、08、09、10、11、12）中的13个二级类需要进行地类细化，如表1所示。

表1 地类“一对多”细分对照表

对照用《分类指南》中各分类含义界定，按照“国有建设用地确权发证数据、土地供应数据、详细规划现状数据、相关专项规划现状数据、POI数据、其他数据”[4]优先次序，采用叠加分析和影像、街景图判读，实地补充调查等方式，在不改变“三调”数据的前提下完成数据细分工作。

（1）05H1商业服务业设施用地。

优先以确权发证、土地供应数据为依据，参考控规、高清影像图、实地补充调查进行细分。

（2）0508物流仓储用地。

（3）08H2科教文卫用地。

优先以确权发证、土地供应数据为依据，参考控规、专项规划现状、设施名录、体育设施专项调查、高清影像图、POI、实地补充调查进行细分。

（4）0809公用设施用地。

优先以确权发证、土地供应数据为依据，参考控规、市政公用设施专项规划现状、设施名录、高清影像图、POI、实地补充调查进行细分。

（5）0810公园与绿地。

优先以确权发证、土地供应数据为依据，参考控规、绿地系统专项规划现状、公园广场名录、高清影像图、POI、实地补充调查进行细分。

（6）09特殊用地。

我国是一个以煤炭为主要能源的国家，长期以来，煤炭在我国一次性能源生产和消费中的比重一直在60%以上，而且这种格局在短期内不会根本改变。2017年，我国生产原煤35.2亿吨，同比增长3.3%。

优先以确权发证、土地供应数据为依据，参考总体规划、控规、POI细分军事设施、使领馆、监教场、殡葬用地；参考不可移动文物名录，细分出文物古迹用地。

（7）1001铁路用地。

优先以确权发证、土地供应数据为依据，参考综合交通规划、轨道规划、总体规划、控规、POI等数据，识别铁路客货运站及其附属设施用地，转为对外交通场站用地，其他部分转为铁路用地。

（8）1004城镇村道路用地。

参考综合交通规划、总体规划、控规等规划的道路等级数据，结合高清影像、街景中道路的宽度、断面形式、车道数等，将快速路、主干路、次干路、支路、专用人行道和非机动车道等用地，包括其交叉口用地，转为城镇道路用地，其他部分转为村庄内部道路用地。

（9）1005交通服务场站用地。

参考综合交通规划、总体规划、控规、公交、停车等规划的数据，结合POI、街景、实地补充调查，将公路长途客运站转为对外交通场站用地。城市轨道交通车辆基地的轮渡、缆车、索道等的地面部分、附属设施用地以及公共汽（电）车首末站、停车场（库）、保养场、出租汽车场站转换为公共交通场站用地。将独立占地的公共停车场和停车库用地（含设有充电桩的社会停车场）转换为社会停车场用地。剩余部分转为其他交通设施用地，包括教练场用地等。

（10）1006农村道路。

参考农用地整治、农村道路建设备案登记等数据，借助高分辨率多波段遥感影像解译区分农村道路是否硬底化，通过实地补充调查等方式，将用于村间、田间交通运输，服务于农村生活生产的对地表耕作层造成破坏的硬化型道路（含机耕道）转为村道用地；将其他未对地表耕作层造成破坏的非硬化道路转为田间道。

（11）1008港口码头用地。

参考港口规划、POI、街景，港口客运码头及附属设施用地转为对外交通场站用地，其他部分转为港口码头用地。

（12）1107沟渠。

“三调”二级分类的干渠（1107A）转换为干渠，无二级分类，可参考干渠建设工程备案登记信息。人工修建的大型渠道从水源地直接引水或调水，用于工农业生产、生活和水生态调节，可细分为干渠，其他部分转为沟渠。

（13）1202设施农用地。

参考农业设施建设备案资料，结合高清影像、POI和实地补充调查等数据，对地表耕作层造成破坏的、工厂化作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等、与生产关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地，不包括直接利用地表种植的大棚、地膜等保温、保湿设施用地细分为种植设施建设用地。将对地表耕作层造成破坏的、经营性畜禽养殖生产及直接关联的圈舍、废弃物处理、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等细分为畜禽养殖设施建设用地。将对地表耕作层造成破坏的、工厂化水产养殖生产及直接关联的硬化养殖池、看护房、粪污处置、检验检疫等设施用地细分为水产养殖设施建设用地。

4 常见问题及处理建议

4.1 图斑的分类转化结果与“三调”地类不对应

针对图斑的分类转化结果与“三调”地类不对应的问题，在遵循“三调”结果和细分规则的前提下，应根据实际用途分类，对存疑地块备注说明“三调与现状不符”，提供土地权属、高清影像、实地照片等数据，由上级主管部门判定，将问题图斑反馈至土地变更调查工作团队核实勘误。

4.2 用地图斑在实际使用中兼具多种功能

部分用地图斑在实际使用中兼具多种功能的问题，具有相关权属红线等明确用地范围的，建议以用地范围进行图斑切割细分，并备注说明“切分三调图斑”，转换后标识码采用“三调标识码”+“-1/-2/……”。没有明确功能界线或在平面上无法准确细分、分割的图斑，建议以地块主导功能为参照进行转化，进行备注说明，如“兼有080601医院用地”。

4.3 设施无独立占地或占地规模小于最小图斑面积

针对部分设施无独立占地或占地规模小于“三调”最小图斑面积，导致无法在“三调”用地的基础上进行细分的问题，建议在三调图斑上进行备注说明，如“兼有非独立占地080404幼儿园用地”。可在此基础上新建各类公服、市政设施点要素图层，便于后续计算相关各类设施覆盖率指标。

5 结语

各地在开展国土空间规划编制过程中，需要将“三调”用地分类转换为《分类指南》规定的用地用海分类。本研究结合市县级国土空间总体规划编制的实践，探索从“三调”分类到国土空间用地用海分类转化的技术方法，总结用地分类转化的总体技术要求，基数资料收集，地类“一对一”衔接、“一对多”细分具体规则，针对常见问题提出有效的处理建议，为市县级国土空间总体规划的用地分类转换提供经验借鉴。在实际工作中，应严格按照“国有建设用地确权发证数据、土地供应数据、详细规划现状数据、专项规划现状数据、POI数据、其他数据”的优先次序，采用叠加分析以及影像、街景图判读、实地补充调查等方式，在不改变“三调”数据的前提下完成数据细分工作，形成符合规定的国土空间利用现状的底图，实现国土空间规划的科学合理编制。