我国养老服务产业中的公共财政作用机制探索

【摘  要】在我国人口老龄化日益凸显的情况下，老年人养老服务需求日益增加。我国自1982年实行计划生育政策以来，家庭人口数量不断缩减，难以担负日益嚴重的养老重担，这一现状已成为从家庭到政府都不得不面对的严峻挑战，需要汇聚社会各界的力量共同解决。本文以相关理论阐述和分析作为支撑，结合我国养老服务业的发展现状，分析公共财政的作用机制，并从国外养老业的具体做法以及财税政策中，总结出可供借鉴的经验，并对我国养老服务业的发展提出了合理化建议。

【关键词】人口老龄化;养老服务;公共财政

引言

随着经济发展和和科技进步，人类寿命不断延长，同时伴随着人口出生率的降低，老龄化已经成为一个全球性的问题。据国家统计局公布，2018年底我国的老年人总数达到2.49亿人，占总人口数的17.9%，65岁以上的人口达到1.67亿人，总人口占比11.9%。比较过去三年的数据，我们可以看到，中国老年人口的数量和比例都在上升。老年人口的持续大量增加，使得社会对养老服务的需求也迅速增长。

1.我国养老服务发展情况

我国的养老模式主要有两种：家庭养老和社会机构养老。中国人自古奉行“百善孝为先”，赡养老人是子女的责任和义务。然而，由于多年来我国的计划生育政策，中国的家庭逐渐转变为“4-2-1”模式，年轻一代的养老压力逐渐增大，“空巢老人”现象越来越普遍，子女亲自实施照顾的传统家庭养老模式越来越难以实现。社会机构养老模式——通过专门设施和专业人员为老年人提供有偿或无偿的生活照料或精神慰藉，具体包括养老院、社会福利院、养老公寓等。这种养老模式比家庭提供的服务更科学、更专业，但供给量与需求量之间的差距很大。据2016年社会服务发展统计公报数据：全国各类养老服务机构和设施有14万个，每千名老年人拥有的床位数为31.6张，仍远低于发达国家50-70张的水平，即便是经济水平较高的北京市，每百名老年人的养老床位数也仅有3到4张，没有达到国际4-8张的水平。

政府出资兴办的养老机构数量太少，是养老服务体系的突出问题，在一些地区，甚至还有排队等待入住公共养老机构的现象。另一方面，我国养老服务供需结构性矛盾十分突出。随着养老金连续13年上涨，老年人的收入水平有了明显的提高，对养老需求也从基本生活护理，发展到娱乐休闲等全方位需求。但从中国目前的养老机构的现状来看，民办养老机构基础设施建设相对落后，而设施齐全的高端养老机构，只有少部分高收入人群能够负担得起，床位空置情况比较严重。

此外，社会力量参与养老投资的参与度相对较低。目前，我国民营资本投资的养老机构数量还不到20% ，养老行业社会资本投资的积极性不高。尽管我国的养老服务市场较大，但社会资本投资养老产业的积极性并不高。这主要是因为：一方面我国的养老产业还处于发展初期，国家的配套政策相对滞后，难以形成稳定的投资环境，社会资本的进入积极性自然不高。另一方面社会资本的逐利性，决定了其投资兴建的养老机构收费较高，社会认可度较低，导致了非公立养老机构空置率较高，这也是社会资本谨慎进入养老服务业的原因所在。

2.其他国家经验借鉴

2.1瑞典

瑞典是人口老龄化问题解决比较成功的国家之一。其社会养老机构有三种模式：一是由政府直接管理，其工作人员为政府雇员，以非营利性机构的方式运营管理;二是由政府设立，与私人机构签订合同、委托私人经营，政府对机构给予一定的政策优惠;三是由政府支持，非政府组织承接，其经费来自政府拨款。以上三种管理模式相互结合、互为补充，一方面有助于政府提供社会服务，另一方面也可以开展一些营利活动。此外，瑞典政府在培训护理人员、为老年人采购设施、研究和开发老年人用品、为老年人提供培训和咨询等领域占据主导地位，正是由于大量政府资金的投入和正确引导，瑞典老龄化产业取得了较为显著的成就。

2.2法国

在快速老龄化背景下，法国政府将老龄产业放在优先发展地位。依据明确的法律规范，法国政府引导各类社会力量兴建养老机构等基本养老设施，并采取合适的方式给予老年人一定的补贴，如通过服务抵金劵的形式对老年人进行补贴，或承担老年人入住政府福利性养老机构的主要养老费用。此外，通过引入市场竞争机制，扩大了老年人的选择范围，从而促进相关企业不断提高服务水准。从表面上看，引入私人资本投资老龄化产业在一定程度上增加了法国政府的监管责任，但从长远来看，应对老龄化挑战，繁荣老龄化产业有利于减轻法国政府的养老负担。

2.3日本

日本作为全球最合适养老的国家之一，具有亚洲乃至全世界最完善的社保机制和最高的福利水平，其养老服务业具有完善的法律和制度体系支持，很多养老制度体系可以为我们学习借鉴。首先，在政府补贴角度，日本采用的是对养老机构提供建设运营补贴，有数据显示，仅2012年日本为老年公寓资金预算就达到了325亿日元，支出金额巨大。日本的养老服务机构基础设施主要是公办的政府出资，而在运营管理方面，则通过招标等形式下放给社会组织和个人，在养老机构运营过程中，政府也会给予运营补贴，同时对运营效果进行指导和评估。民办养老服务机构的建设和经营，必须符合法律规定，经政府批准。日本的《社会福利事业法》、《民营养老院设置和运营指导方针》等相关法律对老年服务机构的建设、发展、运营及其后续工作做出了明确指导和规定。虽然我国有针对养老机构的补贴，但大多是一次性的补贴，支持力度较小，相关法律法规还不完善。

3.作用机制探索

20世纪70年代以来，西方社会掀起一股改革政府、提高行政效率的浪潮。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒基于美国政府具体运行体制改革的实际案例，针对官僚制政府的一些列弊病，提出运用企业家精神来重新塑造政府，主张“不争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎么做，不纠缠征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩论政府办事的动机而着重政府办事的后果”。该书出版后，在美国产生了巨大的影响，美国政府专门基于该书内容开展了一项为期6个月的、对联邦政府的全面调查研究计划。书中提到的“具有企业家精神的政府”思想，在很长一段时间内成为了西方国家行政改革的主流指导思想，也在一定程度上影响着西方国家养老政策的制定。“企业家精神”理论中清楚地提到，政府的作用“是掌舵而不是划桨”，即政府不是提供公共服务、而是应该扶持各类能发挥掌舵作用的非政府组织，向它们提供政策、援助资金、进行业绩评估。政府需要“授权而不是服务”，把公共管理控制权从官僚机构转移到社区，让其可以自主选择优质的公共服务提供者。“引入竞争机制”必不可少，即政府主动打破垄断，促进公共服务提供者公平竞争，通过项目招标、合同承包等方式进行调控，促进公共服务的公正和高效。虽然该书内容主要基于西方现代国家的行政改革案例，但对我国也存在一定的借鉴价值，特别是对于我国养老服务模式的探索给出了十分重要的启示。从我国养老服务投资主体来看，社会力量的参与度较低，民间资本投资兴建的养老机构不足20%，公办机构仍占据主体，并且存在政府投资兴办的养老机构数量少、服务水准低下等问题。尽管我国的养老服务市场较大，但社会资本投资养老产业的积极性并不高，究其原因，一方面我国的养老产业还处于发展初期，国家的配套政策相对滞后，难以形成稳定的投资环境，社会资本的进入积极性自然不高。另一方面社会资本的逐利性，决定了其投资兴建的养老机构收费较高，社会认可度较低，空置率较高。

根据我国养老服务业的发展现状，借鉴国外养老产业的具体做法以及财税政策，对我国养老服务业的发展进行了如下探索：

3.1发挥政府出资的主导地位，致力于投资结构的合理化。

目前来看，政府仍然是我国养老服务业的主要投资来源，但投资结构需要进一步优化。参照国外经验，中央和地方按比例分摊养老服务费用，合理制定比例。由于养老服务提供是区域性问题，所以中央应该考虑环境的整体性和各地的差异性，要发挥好纵向转移支付的作用，鼓励中央政府向地方划拨养老服务财政专项资金，中央和省级财政下达转移支付时，要优先保障落后地区的养老服务水平，加强贫困地区的养老服务的投入。

3.2巩固政府托底作用，支撑养老服务业的發展。

一是扩大老年人社会基本保险覆盖面。通过基本养老保险、基本医疗保险，有助于老年人最基本生活得到保证，这也可以通过补贴实现，高龄老人补贴、4-2-1家庭补贴，都会在一定程度上实现政府托底职能。其次，继续加大对养老机构的设施建设。现在养老床位缺口仍然很大，供需差距明显，政府的托底、引导，便是转变运营模式，公建民办以及引入民间资本兴建养老设施[4]。对公办机构，要注重其运行效率，对民办机构，要通过补贴、税收优惠等，承认其营利性。

3.3引入社会资本，构建多元化的投资主体。

养老产业的稳定健康发展离不开社会资本的积极参与，因此，作为养老服务产业发展的首要任务，需要构建多元化的投资主体。一是建立养老基金，引导社会资本向养老行业的投资，这在一定程度上可以解决企业启动资金不足的问题。     二是采用财政贴息的手段，对于养老项目的贷款给以一定的补助，并引导银行尤其是政策性银行对其提供低息的绿色信贷。三是给予一定的政策倾斜。如政府应通过税收优惠政策支持，结合定期考评机制，来鼓励社会资本进入养老服务业。

4.结语

养老产业具有明显的公共服务性质，关系到广大人民群众的切身利益，是国家完善社会保障机制的重要领域。它的非营利性和公益性决定了其不能单独由政府或由市场提供。在社会主义市场经济中发展养老服务产业，既要发挥市场决定作用，也要发挥好政府作用。政府要充分发挥在维护宏观经济稳定、优化公共服务能力、加强老龄化市场监管、确保行业公平竞争、维护市场秩序、弥补市场失灵等方面的责任和职能。在我国养老服务业的发展中，只有政府更好地发挥作用，坚持政府主导、政策引导与市场主体相结合，市场才能在资源配置中发挥决定性作用，养老服务业才能平稳、健康、快速地发展。

参考文献

[1]孙晓华，辛阳.我国养老服务业的现状及对策[J].吉林工商学院学报，2018，34（03）：115-118.

[2]郑茜茜.论我国社会养老供给侧改革的困境与路径[J].中州大学学报，2018，35（04）：41-45.

[3]李东阳.欧盟国家发展老龄产业的经验及启示[J].老龄科学研究，2016，4（07）：73-80.

[4]刘颖.我国养老服务业发展中的财税政策研究[D].辽宁大学，2017.

[5]童晖.我国金融支持养老服务业发展的研究[D].吉林财经大学，2017.

作者简介：张雯雯（1989.4-），女，江苏连云港人，硕士研究生，研究方向为政治与公共管理。