吉林省生态保护红线分布特征及其监管体系研究

王 媛，庄雨适，孙大光，李 昂，宋明晓，陈文英

(1.吉林省环境科学研究院，吉林 长春 130021；2.吉林省汇众益环科技开发公司，吉林 长春 130021)

我国地域辽阔、资源丰富，但长期的粗放型经济增长造成了一系列的社会矛盾，已威胁到支撑我国经济社会持续发展的生态屏障.为维护区域生态安全，改善生态环境质量，满足人民生活基本需求，2011年国务院提出“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”[1].“生态保护红线”的划定成为国家层面的一项重大战略任务，“生态保护红线”亦成为一条被提到国家层面的“生命线”[2-3].2015年新修订的《环境保护法》中规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”，正式确立了生态保护红线的法律地位.

生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域[4].

国外针对生态保护红线的研究，虽没有完全一致的表述，但关于保护区的建立、绿道建设、生态网络建设等方面的内涵与其相似.例如荷兰构建了“碎化重组”的生态网络，将植被、水系和廊道等将要破碎化的生境相连接，保护区面积占荷兰陆地面积的17%[3].国内生态环境部早在2015年就着手组织相关部委，在全国范围内开展生态保护红线划定工作，并计划出台相关的管理条例和办法，明确各级行政部门对所辖区域内生态保护红线应承担的责任和履行的义务，制定各生态保护红线具体管控要求[5]，建立健全科学可行的生态保护红线严守体系，巩固区域生态安全屏障，全面保障经济、社会与资源和环境保护协调发展[6-8].目前，国内关于生态保护红线方面的研究很多，主要集中在划定方法、管控措施、生态补偿以及红线区生态保护与修改研究等.如赵婷等[9]以我国北方六省区的草地生态系统为研究对象，利用定性和定量相结合的方法，运用GIS空间叠加分析技术，提出了北方六省草地生态保护红线划定体系；范小琳等[10]总结全国生态保护红线发展历程，结合《生态保护红线划定指南》要求，基于巩固区域生态安全视角，构建了区域生态保护红线管控方案；侯鹏等[11]总结了现有生态保护措施的不足，从确保国家或区域生态安全、实现生态保护红线的管控目标和对区域生态系统保护为主要出发点，提出了生态保护红线成效评估框架与指标方法.

本文以吉林省生态保护红线为研究对象，遵循确保生态保护红线范围内“功能不降低、面积不减少、性质不改变”原则[4]，查找了现行管理体系与严守生态保护红线之间的差距，以建立健全吉林省生态保护红线监督管理成效考核指标体系(简称“监管体系”)，增强生态管理力度、加速生态文明建设进程，促进区域社会经济可持续发展体系的形成.监管体系主要包括：人类干扰活动情况、生态系统格局变化、主要生态系统质量变化、生态系统主导服务功能变化(不同区域生态系统的主导服务功能可以有一种或多种)、区域生态风险强度5个方面.依据吉林省生态区分布，分东、中、西三个区分别提出具体监管指标体系.本文的研究工作是生态保护在环境管理方面的一项制度创新，其目的是巩固区域生态安全屏障，满足人民群众对优美生态环境的基本要求，以促进经济、社会与资源和环境保护协调发展[7-8].

1 吉林省自然环境条件概况

吉林省位于121°38′～131°19′E，40°50′～46°19′N之间，土地面积19.1万km2，处于东北亚几何中心地带.吉林省地形地势差异明显，由东南向西北倾斜，呈东南高、西北低的特征.依据吉林省地貌特点、典型生态系统分布特征，吉林省大体可分为东部长白山地生态区、中部台地生态区、西部低平原生态区等三大生态区[12].

东部长白山地生态区是大长白山核心区域，是全省生态安全的根本所在.该区属温带湿润的针阔混交林气候带，与同纬度其他区域相比，该区降水最多，因此水资源丰富，是三江(松花江、图们江、鸭绿江)发源地；区域山地海拔多在1 000 m以上，森林覆盖率超过85%，是国家“两屏三带”为主体的生态安全战略格局中“东北森林带”的重要组成部分.丰富的森林资源和优越的气候条件，为动植物提供了良好的栖息环境，使得该区成为我国乃至世界的重要生物多样性保护区域.

中部台地生态区是松嫩平原的中心地带，区内耕地面积高达75%以上，是吉林省的主要粮食产区，也是我国重要的商品粮基地之一.该区属温带亚湿润森林草原气候，地势略有起伏，土壤结构良好、肥力较高，是世界上为数不多的黑土地带之一；此外，该地区年降水量达500～600 mm，雨热同季，是世界三大黄金玉米带之一.地区内人口众多，是吉林省主要的城市分布集中区域.

西部低平原生态区是科尔沁草原的重要组成部分，区内盐碱湿地众多，是我国盐碱土集中分布的地区之一，生态环境较为敏感脆弱，但适宜于发展特色产业，是吉林省重要的粮食产区、能源基地和淡水鱼产地.该区地形平坦、海拔较低，黑钙土为地带性土壤，湿地、沼泽、湖泊众多；属温带亚湿润草甸草原气候区，春季少雨多风；最大特点是降水量小蒸发量大，年蒸发量达降水量的4倍.

2 研究方法

2.1 生态保护红线的划定

生态保护红线划定须严格遵循科学性、整体性、协调性、动态性原则，采取自上而下和自下而上相结合的方式，经开展生态评估、校验划定范围、确定红线边界、形成划定成果、开展勘界定标等程序，由生态环境部会同有关部门将各省(区、市)生态保护红线划定方案报国务院审批后，由各省(区、市)人民政府发布实施[4].

2.2 生态评估理论基础

2.2.1 生态敏感性评价

结合吉林省生态分区进行环境敏感性评估，在西部地区主要针对土地沙化和盐渍化，中部和东部地区主要针对水土流失；评估方法选用模型法，选取每种敏感性评估的关键因子，利用GIS将各关键因子分布图进行空间叠加分析，依据《生态保护红线划定指南》中确定的各敏感性等级标准，重点识别各敏感性评估中的极敏感区.

本次研究中水土流失敏感性评估的关键因子是降雨侵蚀力、坡度坡长、土壤可蚀性和植被覆盖度；土地沙化敏感性评估的关键因子是起沙风天数、土壤质地、干燥度指数和植被覆盖度；盐渍化敏感性评估的关键因子是蒸发量/降雨量、地下水矿化度、地下水埋深和土壤质地[13-14].吉林省生态敏感性评估中极敏感区分布见图1.

图1 吉林省生态系统极敏感区分布示意图

2.2.2 生态系统服务功能重要性评价

生态系统服务功能重要性评价尚无统一的方法，但模型法和净初级生产力(NPP)法应用较为普遍.其中，模型法所需参数较多，对数据需求量较大，准确度较高；NPP法以NPP数据为主，参数较少，操作较为简单，但适用范围具有地域性且准确性较低.《生态保护红线划定指南》中并没有要求各地在进行生态系统服务功能重要性评价中必须采取某种方法，但鉴于国家发展改革委在资源环境承载力评估中使用的方法为模型法，为保持评估结果的一致性，建议各地优先使用模型法[4].同时，为提高评估结论的准确性以及与实地的相符性，评估方法的参数选取可在评估过程进行适当调整和细化，尽可能采用国内权威的、分辨率更高的基础数据.评估结果还需根据实地观测、调查结果进一步校验[4].

本研究中生态系统服务功能重要性评价以模型法为主，其中水源涵养功能采用水量平衡方程来计算水源涵养量，水土保持功能采用修正的通用水土流失方程的水土保持服务模型开展评价，防风固沙功能采用修正的风蚀方程计算防风固沙量，生物多样性维护功能采用NPP法同时参考现有保护区的分布情况[13-14].吉林省生态系统服务功能评价中的极重要区分布见图2.

3 吉林省生态保护红线分布格局特征及监管体系现存问题

3.1 生态保护红线分布格局特征

生态保护红线划定过程复杂、审查严格，目前吉林省政府尚未正式公布吉林省生态保护红线划定结果，但通过对吉林省生态系统服务功能极重要区和生态环境极敏感区的识别，并结合各类保护地分布，与相关规划衔接后，可初步识别吉林省生态保护红线分布空间格局特征：“东屏西带、中部多点，山水连通、相融共生”.

“东屏”为东部长白山生态屏障，是我国东北森林带的重要组成部分，依据山形走势，以森林生态系统为主，突出大江大河的源头区保护，主要生态功能是水源涵养、生物多样性维护和水土保持.

“西带”为西部松嫩平原上的草原湿地恢复带，以河湖湿地及草地为主，突出重要鸟类栖息地的保护，主要功能是生物多样性维护、洪水调蓄和防风固沙，对土壤盐渍化和土地沙化较为敏感.

图2 吉林省生态系统服务功能极重要区分布示意图

“中部多点”指中部地区是吉林省乃至我国的重要粮食生产地，其生态保护红线主要为各类点状分布的禁止开发区和其他保护地.

“山水连通、相融共生”指生态保护红线划定过程中坚持“山水林田湖草”是一个生命共同体，重点保护生态系统服务功能，保持生态系统的完整性、系统性和连通性，维护区域生态安全.

3.2 现行管理体系与生态保护红线严守要求的差距

3.2.1 生态保护红线的严守要求

2017年2月，中办、国办针对“生态保护红线”，从“划定”与“严守”两个方面，阐释了国家层面的核心要义和顶层设计[15]，提出从确保生态保护红线的优先地位、严格管控、大力补偿、积极保护、加快修复、全面监管、强化执法、终身追责等多方面，建立健全“严守生态保护红线”制度体系，做到“落实地方各级党委和政府主体责任，强化生态保护红线刚性约束，形成一整套生态保护红线管控和激励措施”[16].

3.2.2 现行管理体系的薄弱环节

2015年新修订的《环境保护法》确立了生态保护红线的法律地位，但是在具体实施中，尚存诸多障碍，制约了生态保护红线制度持续有效地发挥作用.

(1) 缺乏专项法律法规.2015年新修订的《环境保护法》原则性地确立了生态保护红线的法律地位，但在实际工作中，不具备可操作性，更不能落地实施[17].无论是国家层面还是各级地方层面，关于生态保护红线具体的法律法规及相应的配套政策和管理办法尚存空白，尤其无明确的生态保护红线管控办法，极大制约了生态保护红线制度作用的发挥[18].

(2) 红线区域“落地”难.虽然《生态保护红线划定指南》明确了生态保护红线划定过程，但其规定的“科学评估”涉及多个生态模型，过程复杂、参数可选，最终得到的评估范围可识别出区域的生态系统服务功能极重要区和生态环境极敏感区，这两个区域叠加后须与现有各类保护地进行范围校验、与各类规划数据衔接后，再与地方政府反复协商.在这个过程中规划数据缺失、年限不统一、各类保护地边界变动、矢量数据坐标系不同等等，都严重影响红线区域的确定，更不能准确“落地”[19].

(3) 现行管理体制与红线管控需求矛盾.生态保护红线强调将“山水林田湖草”视为一个生命共同体，突出生态系统的完整性、连通性.而我国现有的环境管理体制是以林、草、湿、耕、水等单一的环境要素为管理对象，如水利管“水”、林业管“森林”、畜牧管“草”等，分多部门进行管理，各部门各自为政.针对同一区域的生态保护红线无法建立协调统一的工作机制，更无法建立有效的问责和执法机制，严重制约了生态保护红线制度的真正发挥[18-19].

(4) 相关配套保障措施尚属空白.生态保护红线的最终落地，并持续有效地发挥作用，需要有完备的规划体系、补偿措施、监管办法、问责机制等一系统严密的配套措施作为保障，尤其是制定与生态保护红线的生态区位特征、主导服务功能地位、生态安全关联程度等相匹配的评估标准、管控要求和补偿机制，以实现差别化、精细化管理[3，18].任何一个保障措施的缺失都会影响生态保护红线制度的有效落实[3，18].

4 分区建立吉林省生态保护红线监管指标体系

4.1 生态保护红线监管指标体系

4.1.1 监管框架

根据生态保护红线区域“面积不减少、性质不改变、功能不降低”的原则，确定生态保护红线监管的具体内容：

面积不减少：重点监管红线范围内可能造成生态损害、环境污染、植被破坏等现象的人类干扰活动，如采矿探矿、能源开发，旅游设施、基础设施建设，兴建养殖场、开垦农田等；尤其是在现行法律法规中明确禁止的人类活动，如在自然保护区核心区和缓冲区内兴建工矿企业.

性质不改变：强调红线范围内土地用途的稳定性，禁止将生态用地转变为农业用地和大规模的城市开发用地，即禁止森林、草地、湿地等自然生态系统类型的随意改变，并保证其空间格局的稳定，夯实区域生态安全基础.重点监管红线范围内自然生态系统类型、分布格局和转化特征.

功能不降低：强调保证红线范围内自然生态系统性质不改变的同时质量不断提高，对于生态敏感脆弱区，不断提升其生态系统质量，改善退化的生态系统结构，维护区域生态安全.生态系统质量监管主要针对红线范围内的森林、草地、湿地等自然生态系统的质量，如植被覆盖度、净初级生产力等；生态系统服务功能监管主要是针对区域生态系统的主导服务功能(一个区域的生态系统主导服务功能可以是一个也可以是多个)，如西部地区主要是生物多样性维持、防风固沙功能，中部地区主要是土壤保持功能，东部地区主要是生物多样性维持、水源涵养、土壤保持功能；对于生态敏感脆弱区，监管内容同样要结合区域生态特征，如西部地区主要是土壤盐渍化、土地沙化，中部和东部地区主要是水土流失.

4.1.2 生态保护红线监管指标体系建立

依据生态保护红线管理目标和监管内容，分东部长白山地生态区、中部台地生态区、西部低平原生态区等三个生态区，分别建立生态保护红线监管的指标体系，重点关注人类活动和区域生态安全，同时考虑生态系统的格局、质量和服务功能，共计5个方面，具体见表1.

(1) 人类干扰活动监管指标体系：参考《自然保护区人类活动遥感监测技术指南(试行)》，确定生态保护红线范围内人类干扰活动监管指标.包含3个方面的指标：各类人类活动面积和数量的百分比、不同类型区各类人类活动面积和数量的百分比、不同类型区各类人类活动空间分布变化率.其中，人类活动主要包括工矿、采石场、能源设施、旅游用地、交通设施、人工设施、养殖场、农田、居民点及其他等人类行为，共10类.

(2) 生态系统格局监管指标体系：主要是针对红线范围内森林、草地、湿地等自然生态系统在空间上的分布特征和数量上的比例状况等，选取森林、草地、湿地等自然生态系统面积、构成比例、变化率、类斑块平均面积等，并分析不同类型生态系统变化方向、相互转化强度、综合生态系统动态度等.

(3) 生态系统质量监管指标体系：主要针对红线范围内的森林、草地、湿地自然生态系统质量进行时空动态变化监管，如森林生态系统的年生物量、湿地生态系统的年均净初级生产力、草地生态系统的年均植被覆盖度等.

(4) 生态系统服务功能监管指标体系：依据不同生态区生态系统主导服务功能而定，如西部低平原生态区主要是生物多样性维持、防风固沙功能，中部台地生态区主要是土壤保持功能，东部长白山地生态区主要是生物多样性维持、水源涵养、土壤保持功能.

(5) 生态风险监管指标体系：生态风险监管主要针对红线范围可能发生的生态环境问题，如土地退化、草地退化、森林退化、湿地退化、水土流失等.

表1 各生态区的生态保护红线监管指标体系

4.2 生态保护红线监管体系建设措施建议

4.2.1 政策法律体系建设措施

根据2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中的“第十五条建立考核机制”“第十六条严格责任追究”和“第十八条完善政策机制”，尽快完善生态保护红线相关政策法律体系建设.具体建议如下：

以吉林省地方规章的形式，出台生态保护红线管理条例，规范并明确生态保护红线具体管控要求，加快制定关于评估识别出的生态系统服务功能的极重要区和生态敏感评价的极敏感区等“保护空白区”的管理办法或条例；明确生态保护红线的责任主体，实行“一把手”负总责，各成员单位要按照工作职责、执法范围，严格监管、相互配合，共同推进生态保护红线的确界、调整、管理、评估等工作.将生态保护红线监管评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系；同时健全责任考核体系，建立终身责任追究制度，将生态红线管控成效作为政府行政问责的重要内容，对造成生态环境破坏严重、形成较大社会影响、群众反映强烈的案例，终身追究相关人员责任，切实增强生态红线的刚性.

4.2.2 组织保障体系建设措施

从生态系统的系统性、完整性、连通性考虑，改变现行的分割式、分块式生态管理模式，建立一个部门对一个区域内的生态保护红线实施统一监管.根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中的“第七条明确属地管理责任”“第八条确立生态保护红线优先地位”和“第十七条加强组织协调”，对生态保护红线的组织管理责任明确要求.具体如下：

建议县级以上人民政府负责本辖区的生态保护红线管理，承担生态保护红线区域的保护和恢复，指导和监督相关责任单位落实生态保护责任.各级环境保护行政主管部门对生态保护红线区域实施统一监督管理，负责综合评估区域人类干扰活动强度和生态系统格局、质量、主要服务功能、生态风险等变化情况，并会同相关部门组织开展成效考核.县(市)级以上人民政府可依据本行政区内生态红线主导生态功能、敏感脆弱性、保护与管理目标制定本区生态红线环境准入负面清单，明确提出禁止准入的行业或者建设项目目录，实行严格的生态红线区域建设项目环境准入管理[19].

4.2.3 技术支持体系建设措施

根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中的“第十二条建立监测网络和监管平台”“第十三条开展定期评价”和“第十四条强化执法监督”，要求加快推进建立全天候全方位的生态保护红线监管体系.具体如下：

加快推进建立吉林省全天候全方位的生态保护红线监管体系.首先定期通过低分辨率遥感卫星获取遥感影像，经自动筛查，提取生态环境变化区域；再利用高分辨率影像数据进行详细对比分析，确定生态环境变化区域；最后告知变化区域责任部门，进行实地核查，建立“巡查—详查—核查”的天地一体化监管模式，对生态保护红线区域进行全天候、全方位的动态变化比对监控，及时掌握红线区各类人类活动，尤其不符合红线规定的人类活动，应即刻采取法律或行政措施[18，20].

5 结论与展望

本文以吉林省生态保护红线为研究范围，通过查找现行管理体系与严守生态保护红线之间的差距，分区域建立了生态保护红线监管指标体系，得出以下结论：

(1) 生态保护红线划定过程复杂、审查严格，目前吉林省政府尚未正式公布吉林省生态保护红线划定结果.本文依据吉林省地貌及气候特点、典型生态系统分布格局及生态区位，确立了东部长白山地生态区、中部台地生态区、西部低平原生态区的生态特征及主要问题，利用生态系统服务功能重要性评价和生态敏感性评价结果，结合现有各类保护地分布，吉林省生态保护红线分布空间格局特征为：“东屏西带、中部多点，山水连通、相融共生”.

(2) 依据吉林省一级生态区分布，根据生态保护红线管控目标“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”，提出并建立了吉林省东、中、西分区的生态保护红线监管指标体系，重点关注人类活动和区域生态安全，同时考虑生态系统的格局、质量和服务功能；为保障生态保护红线监管指标体系的执行，提出了吉林省生态保护红线监管体系建设具体措施，包括政策法律体系建设措施、组织保障体系建设措施和技术支持体系建设措施.

吉林省生态保护红线划定工作仍在优化调整中，国家和地方生态保护红线的管控办法尚未出台，生态保护红线制度尚未成熟，其监管体系仍需要不断完善，指标体系需进一步实例验证.建议下一步的研究重点为：

(1) 从生态系统的完整性、连通性、系统性考虑，按照“多规合一”“划管结合”思路，设立跨部门的生态保护红线划定与监管领导小组和工作组，充分发挥各部门的主观能动性，形成协调统一的工作机制.

(2) 依据2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，按照事前、事中、事后的全过程管理方式，积极推动建立生态保护红线区“天地一体化”的监管体系，加快健全严守生态保护红线的配套措施，如生态保护红线管理办法、绩效考核办法和生态补偿办法等.

(3) 加大生态保护红线相关知识的宣传教育力度，促使全社会各个阶层积极主动地加入到生态保护红线划定与严管工作中，最重要的是消除领导者生态保护阻碍经济发展的错误观念，使其认识到“绿水青山就是金山银山”.