能源投资开发项目可控的关键环节研究

邹仕华

(云南省能源投资集团有限公司，云南 昆明 650228)

不同工作人员对关键环节有着不同的看法和把握。从事前期工作的人员认为前期是关键，需要好好把握项目的可行性[1]，技术上是否可行，经济上是否合理是关键；从事建设管理的人员认为建设管理过程是关键，好好把握工程建设的安全、质量、进度、投资、环保是关键；从事生产运营的人员则认为安全生产、运营盈利是关键。对项目的整体投资人而言，要对各个阶段均衡发力，将各个阶段的关键发挥到极致，以求最佳效益的回报。当然，这个效益不仅是指经济上的，还包括社会效益的最大化。

能源投资[2]开发项目大多需要经历九个阶段：①规划；②项目建议书；③可研；④初步设计；⑤施工准备；⑥建设实施；⑦生产准备；⑧竣工验收；⑨后评价。若从加大管理跨度的角度进行分类，大致可以分为三类：①～④为前期工程阶段；⑤～⑧为投资建设阶段；⑨为投产运营阶段。经历水电机组72 h试运行[3]、火电机组168 h试运行、核电机组168 h试运行、风电机组240 h试运行、光伏机组240 h试运行、生物质发电机组(72+24) h满负荷试运行之后，高质量移交投产，进入正常运营，按计划实施并完成运维、技改、发电、上网、营销、投资回报等阶段性任务，实现国有资产保值增值之目的。

从经济学[4]角度而论，项目建议书和可行性研究阶段确立投资估算[5]，初步设计阶段确立设计概算[6]，施工图设计阶段确立预算[7]造价，招投标阶段确立合同价，合同实施阶段若干次结算累计确立结算[8]价，结算是决算的基础，竣工结算阶段确立实际工程造价，即决算价。一般，决算不能超过预算，预算不能超过概算，概算不能超过估算，满足行业内约定俗成的“四算不等式”[9]：决算≤预算≤概算≤估算。这些“算”的依据和作用各不相同，其准确性以“估-概-预-决”依次渐进明细，估算允许偏差为10%～30%，概算允许偏差为5%～10%，预算允许偏差为3%～5%，决算精度相对最高，可更真实地反映工程的实际投资。

过程中比较忌讳无论哪方主导的超概行为，别把估算当概算，别把概算当预算，别把预算当决算，混淆不得，待到工程竣工审计[10]时面临着审减。为此，提前引入审计思维和法律思维[11]，进入工程建设管理过程，真正做到能源投资管理过程处于受控状态。

能源投资开发项目的关键环节莫过于“估算-概算-预算-决算”的可控在控，满足“估算-概算-预算-决算”逐步递减的合理规律，严肃执行企业管理制度[12]，合理配置人员和设备，有效利用投资开发所需材料，力求效益更优。

1 估算

估算也称投资估算，依据工程项目规划方案(方案设计)，编制估算文件测算和确立的工程造价，是投资建设项目进行决策、筹措资金与合理控制造价的主要依据。测算工程项目可能发生的工程费用(建安费、设备及工器具购置费等)、工程建设其他费、预备费、建设期利息等，进而计算投资规模，选择融资方案，提供项目投资决策参考。

以三峡工程[13]为例(长江三峡水利枢纽工程，由混凝土重力大坝、泄水闸、坝后式厂房、地下式厂房、永久通航船闸和升船机组成，装机容量2 250万kW[14]，每年发电量988亿kWh，具有防洪、发电、通航、调水、旅游和水产养殖之功能)，确立了“静态控制，动态管理”和“总量控制，合理调整”的投资控制[14-15]指标。

三峡工程静态投资包括建设工程费、机电设备和安装工程费、金属结构设备和安装工程费、临时工程费、建设占地及水库淹没处理补偿费、其他费用及基本预备费等。影响工程投资的主要因素是工程数量、施工方案、进度、定额以及工资、材料、设备的价格。枢纽工程投资根据《水利水电基本建设工程投资估算编制简则(细则)》等国家现行有关规定、定额、收费标准、审定的工程量及施工组织设计进行估算，其中34台水轮发电机组，有4台按照进口价格进行计算，有30台按国产价格计算(含2台5万kW的电源电站机组，其他均为单机70万kW的机组)。

水库淹没处理补偿投资根据《三峡工程移民政策和迁建补偿标准》、《水利水电工程水库淹没处理设计规范》及调查的实物指标和计算标准进行估算。输变电工程投资按照三峡工程论证电力系统专家组依据相关规定和标准进行估算。通过分类估算法，测算出三峡工程静态总投资1 352.66亿元(包括枢纽工程500.90亿元、水库移民工程529.02亿元和输变电工程322.74亿元)，动态总投资为2 485.37亿元(包括枢纽工程1 263.85亿元、水库移民工程856.53亿元和输变电工程364.99亿元)。投资估算的误差率控制在±20%左右，也证实该投资估算方法是科学合理、行之有效的。

2 概算

在概算定额的基础上，综合扩大分部(分项)定额，在初步设计的深度条件下，编制设计概算书，控制建设项目总造价，称之为概算，也叫设计概算。用于评定投资效果和优选设计方案，对于实行招标承包的工程，还可以作为编制标底的基础。编制概算忌讳漏项、缺项或重复计算，标准符合定额和规范。与投资估算比较，设计概算的准确性有所提高，但受估算造价的控制，即设计概算应该小于或等于投资估算金额。

举一个例子，阐述估算和概算过程中出现的相关参数，探索估算与概算的相关不等式。

湄公河畔有一条二级支流，名为色拉龙河[16]，至汇入干流入口上游2 km处有一梯级水电站，坝后式厂房，中型电站，大(2)型水库，单位电能造价约14 000元/kW，单位电量造价约为3.6元/kWh。同期汇率投资造价比较，设计概算较投资估算少3 850万元，符合行业规定的“四算不等式”规律。

凡事都有例外，一旦出现概算超出估算的项目。如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告总投资的10%以上或其他主要指标需要变更时，应说明原因和计算依据，并重新向原审批单位报批可行性研究报告。

3 预算

在施工图设计阶段，根据施工图纸汇总项目的工、料、机的数量和单价，确定建安工程造价，通过编制预算文件预先测算和确立的工程造价，预测未来一定时期内，在经营、资本、财务等各方面的收入、支出、现金流的总体计划，称为施工图预算。编制预算的关键在于计算工程量、准确套用预算定额和取费标准，比设计概算或修正设计概算更详实、准确，但同样受到前一阶段工程造价的控制。

一般，水电项目的设计单位难以一次性设计出所有的施工图纸(包含大坝、厂房、溢流道、金结、机电、电气、输变电等的成套施工图)，需要分段分期提供，往往按照施工进度，稍作提前，提供单元工程或分部(分项)的成套图纸给现场审图、施工和监理等。按理，至少一个分部(分项)工程的整套图纸出来之后，伴随对应的施工图预算也一起出来，一个又一个分部(分项)工程的整套图纸出来后，对应的施工图预算应及时呈现。当所有施工图出完，施工图预算自然累计完成，由设计方全部报送给投资方，履行合同赋予的“编制详实的施工图设计报告”的义务。

当然，设计方编制施工图预算的过程中，投资方的现场管理者有义务作好跟踪和配合，至少提供施工图预算所需要的投资方的管理费、财务费等相应资料，促进施工图预算更加详实、准确。

综合以上工况组合并考虑新老路基和路面结构层的安全系数，将该新老路基的差异沉降控制标准值减小至0.5%，此时对应的处理方案如表4所示。

4 决算

在工程全部结算完成以后的竣工决算阶段，以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映项目从筹建至竣工验收、交付使用全过程实际支付的全部建设费用，称为决算价。由建设单位编制，上报主管部门审查，包括税收、建筑安装单价、建设单位编制的全部建设费用的经济文件。在编制决算总表和资产清单时，全面、真实地反映工程实际造价和客观评价工程投资的实际效果。

比如，长江上的三峡工程竣工财务决算[17]2 078.73亿元由国家审计署审计确认，并报全国人大审议通过，最终形成对应的固定资产投入运行，包括防洪资产179.87亿元、发电资产1 300.24亿元、航运资产247.55亿元、坝区接待中心等其他独立资产1.59亿元、输变电资产348.59亿元、办公楼等资产0.88亿元、核销80.8万元。三峡工程的竣工决算也是符合“四算不等式”规律的。大江大河上的梯级水电站相关指标一览表如表1所示。

表1 大江大河上的梯级水电站相关指标一览表

黄河上的公伯峡水电站[18](装机容量150万kW，年发电量51.4亿kWh)，其概算总投资62.57亿元。竣工决算总投资54.84亿元，仍然满足“四算不等式”规律。

金沙江上的金安桥水电站[19](装机容量240万kW，年发电量114.17亿kWh)，其概算静态总投资125.01亿元，概算动态总投资146.79亿元，经历7.5年的建设期，于2011年3月竣工，其竣工决算139.00亿元，符合“四算不等式”，成为民营资本成功投资特大型水电能源项目的典范。

澜沧江上的糯扎渡水电站[20](装机容量585万kW，年发电量239.12亿kWh)，其概算总投资611.0亿元。历经11.5年的建设期，2014年6月26日竣工，其竣工决算450.0亿元，也是符合“四算不等式”。

(1)可行性论证不足。有些项目做了论证，但内容和数据不实，流于形式，结果造成项目投资估算缺项和漏算，项目仓促上马后，对设计方案做较大改动，使投资增加；有些项目前期刻意压缩规模和投资，以获得立项批准为首要目的，在获批后再作资金调整，客观上形成了“钓鱼工程”，使实际决算投资超过预算。

(2)合同签订不严谨也是超概算的原因。有的合同签订人员法律意识淡薄，缺乏必要的知识，签订的合同内容不完整，错漏较多，措词不够严谨，特别是涉及合同价格及其调整方法(调整工程量、确定综合单价)、工程变更、现场签证、索赔处理等条款表述不清楚、不具体、缺乏操作性。

(3)有的合同违背招投标精神，施工单位为能中标，让利于建设单位，但签订合同时为牟取暴利，又想方设法订立有利于自己的条款。结果造成结算时有很多空子可钻，使工程结算价大大超出合同价，造成超出概算的情况。

(4)政策性调整，对征地移民搬迁补偿费的增加，也是超概的因素之一。

(5)不可抗力情形和不可预见情形的出现，设计方案的变更和施工建设内容的增加，属于超概的主要因素之一。

(6)其他因素所致，比如税费、建设期利息、汇率等骤变，也是超概的因素之一。

一旦出现，还得客观面对，据实处理：① 从程序上合规合法，内部和外部的校验、审核、审批、决策程序需要面面俱到；② 请示原审批单位重新审批；③ 后期采取有力措施，让项目能够尽量承受和消化超概带给营运实体的成本增加，减少国有资产相对减值的损失；④ 总结教训和经验，以让今后类似工程引以为戒。

5 制度和人才

5.1 制度

成熟的能源企业都分有母公司、子公司、孙公司或者总公司、分公司等层次，经营多年、自成体系之后的管理制度、企业文化都是比较严谨和完善的。但往往层次越多，越容易走样。原则性制度到达基层就应有与之相匹配的实施细则或者具有针对性的措施，才更能体现制度的一脉相承及其严谨性、指导性、前瞻性、约束性和促进性。特别是调动基层职工积极性的细则和措施，鼓励发扬，严谨执行，能够促使团队更有活力。遵章办事，严格遵循岗位职责进行岗位练兵，活力四射，事半功倍。相反的，若不能遵循岗位职责，将会出现有人干活有人观望的现象，导致分配不公。

国家层面号召法治与德治相结合，作为各级企业要响应依法治企和人文关怀，特别是基层企业更应该不折不扣执行，避免和杜绝人治内耗。

5.2 人才

从事传统能源投资开发的各类专业人才，是齐备的、精良的，管理经验也是丰富的，能够最大限度地保障技术上的可行性和经济上的合理性，促进能源投资做到极致，实现能源投资获得预期回报。

但是，能源项目建设现场相对粗糙，环境相对复杂，需要从组织上进行人文关怀，需要定期进行人才鼓励、培训和综合考评，畅通人才提升通道，消除人才干事的后顾之忧。

加强人才管理，既能体现人文关怀，又要设置工作纪律的“红线”，营造人才快速成长和团队健康发展的良好氛围。为能源投资项目可控的关键环节提供人才和制度保障。

6 结语

“四算不等式”是能源投资行业的一般规律，从规划、项目建议书、可研、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收和后评价等各个阶段都要严格遵循。“四算”的依据和作用各不相同，是能源投资可控的关键因素，不应彼此混淆，更不可颠倒替代，忌讳将估算当概算用、概算当预算用、预算当决算用。抓住了“四算”，也就抓住了能源投资项目可控的关键环节。值得一提的是，水电能源项目建设期相对较长，施工图预算需要分段、分部(分项)、分期地进行测算和申报，作为投资人，要督促、协调相关方履行好合同赋予的“及时编制和报送施工图设计报告”的义务。