影响制约美国核力量预算的因素

李超峰

在美国历史上，影响制约美国核力量预算的因素较多，战略环境、总统、行政部门、国会、利益集团、智库以及媒体和公众舆论等，都或多或少地对核力量预算产生不同程度的影响。不过，这些因素都不是孤立存在的，而是相互交织、相互制约的，且其中一些因素，譬如利益集团、智库、媒体和公众舆论等，往往以其特有的方式直接或间接地影响总统、行政部门、国会，使之做出符合自身倾向的决策。换言之，美国所处战略环境、总统偏好、政党之争、府会博弈等在更大程度上决定了美国核力量预算的走向。除此之外，预算惯性也在一定程度上影响着美国核力量预算决策。

美国在与苏联的冷战中，消耗了巨大国力发展核力量

战略环境

战略环境是指国家在一定时期内所面临的影响国家安全和军事斗争全局的客观情况和条件。战略环境是一个动态现象，随着国内外政治、经济、军事和外交斗争形势的演变而不断变化。战略环境变化对美国核力量预算的影响在冷战结束前后表现得尤为明显。

冷战期间，美国抱着“我要有你所没有的”信念，与苏联进行了疯狂的核军备竞赛，大力发展“三位一体”的战略核力量和非战略核武器。截至1967年底，美国拥有陆基洲际弹道导弹1054枚、潜射弹道导弹656枚、战略轰炸机约600架，库存各种核弹头超过32000枚，已达到饱和状态，消耗了国家巨大资源。

冷战结束后，美国认为，苏联与东欧集团对西欧发动大规模常规进攻的威胁已经消除，对美国发动大规模核攻击的可能性也大幅减小，美国庞大的核武库已经失去了原先意义上存在的前提，需要进行大幅度削减。1991年9月，乔治·布什总统发布《总统核倡议》，宣布美国将只保留小部分非战略核武器。该倡议决定大幅减少美国在欧洲前沿部署的核武器的数量，并消除除核重力炸弹外的所有非战略核武器；在“正常情况”下，停止在水面舰艇、攻击型潜艇和海军陆基飞机上部署战术核武器。在2010年《核态势评估》报告中，奥巴马政府宣布单方面退役海军潜艇发射的核巡航导弹，同时承诺不再研发新的核弹头，不再为核弹头赋予新的任务、提供新的军事能力。

奥巴马提出了建立“无核武器世界”的“全球核零点方案”

特朗普履职总统后，其《国家安全战略》将中国和俄罗斯定位为军事、经济、国际影响力等方面的地缘战略的“主要竞争对手”，而国防部《国防战略》则直截了当地把中国和俄罗斯定位为“超过恐怖主义的对美国国家安全的最大挑战”。为此，特朗普政府颠覆了冷战结束后美国历届总统降低核武器作用的一贯做法，格外重视核力量的建设与发展。

总统偏好

在美国这个以总统制和三权分立为特征的政治体制中，作为国家元首、行政部门首脑，总统是美国内外政策的主要制定者和实施者，并控制着各行政部门的预算；而作为全军最高统帅、武装部队总司令，美国总统有权批准核武器生产，甚至在核弹头延寿计划中，核部件（初级的弹芯和次级的罐装组件）的更换也需得到总统特别授权。不同总统对美国核力量现状、地位作用及其作战运用、指挥控制程序等的认知存在一定的差异，而这种差异会在一定程度上决定核力量预算的起伏。

当选总统之初，奥巴马提出了建立“无核武器世界”的“全球核零点方案”，表示“美国将致力于在一个没有核武器的世界里寻求和平与安全”。奥巴马总统还于2010年与俄罗斯总统梅德韦杰夫签署旨在限制美俄两国部署的战略运载工具及其核弹头数量的《新削减战略武器条约》。而对2010年《核态势评估》报告的后续分析催生了2013年的总统《核使用指南》以及国防部对《核使用指南》的研究报告。该报告指出，总统决定寻求在现有《新削减战略武器条约》的基础上，将美国部署的战略核弹头数量再削减1/3。

特朗普商人出身，习惯采用经济效益指标来衡量军事效益，认为国家在核力量建设上耗费了那么多钱，生产了那么多核武器，为什么不用？另据匿名人士透露，竞选期间，特朗普曾咨询一名国际外交政策专家，称既然有核武器为何不用，而且反复问了3次。事实上，还在候任期间，特朗普就于2016年12月在推特上宣称要“极大地增强和扩充美国的核能力”。并且在特朗普看来，美国核力量远远落后于俄罗斯，故而必须加快步伐，全面赶超。而为摆脱一切可能的束缚，谋求对任何现实或潜在对手的绝对军事优势，特朗普政府退出了《美苏中导条约》，在《新削减战略武器条约》续签问题上也蓄意设置阻碍，其2018年《核态势评估》报告还要求国防部和国家核安全管理局近期“开发部署一种低当量潜射弹道导弹弹头”，远期“将寻求具有核能力的潜射巡航导弹”等，从而使美国核武器使用门槛大大降低，在一定程度上引发了美、俄、中的核军备竞赛。

2019年8月2日，美国正式退出《中导条约》

不过，总统的偏好也不一定能全部体现在核力量预算授权和拨款中。因为总统和国会分享权力，行政部门和立法部门的权力分布将决定核政策最终能否得以实施。譬如，里根于1981年就任总统之初就曾考虑消除核武器问题，但同时也意识到这是一项“长期和艰巨的任务”。

预算惯性

美国核力量预算从需求分析、经费申请、项目论证至经费授权与划拨、监督实施、效果评估等，均遵循严格的程序。也正是因为这一程序，导致出现总统更迭时，后任总统执政初期的国防预算在很大程度上受前任总统的影响，并不能立即、完全将自身的国家安全战略体现在国防预算中，核力量预算也不例外。譬如，无论是国防部的“规划—计划—预算—执行”制度，还是国家核安全管理局的“规划—计划—预算—评估”流程，规划都位居第一步。而规划的依据，则为总统向国会提交的《国家安全战略报告》，以及以总统《国家安全战略报告》为指针，国防部长向国会提交的《国防战略报告》和参谋长联席会议主席依据《国家安全战略报告》《国防战略报告》向国会提交的《国家军事战略报告》。然而，新当选总统的《国家安全战略报告》的制订往往需要一定时间，特朗普总统履职近一年才发布《国家安全战略报告》，奥巴马上台16个月后，才发布第一任期的《国家安全战略报告》，相应地，《国防战略报告》《国家军事战略报告》也随之顺延。而在此之前，国防部、能源部已将包括上一年度、本年度以及后续两个预算年度数据的《预算估计提案》提交至白宫管理与预算办公室，并被汇入拟提交国会的总统预算提案。其所反映的仍是上一任政府对国防优先级的判断。具体到拜登总统，“由于跨年的预算制定程序，2024财年的预算申请才是第一个完全反映拜登政府意图的预算文件”。2023财年的预算申请仅仅只能部分反映拜登政府的国家安全战略等。

此外，核武器装备研制、使用、维护的特点与规律也使核力量预算表现出一定的继承性、延续性。由于近年来美国“三位一体”战略核力量投射平台均处于新旧交替高峰期，故而国会预算局2019年1月估计，未来10年，美国核力量的支出将占国防总支出的6%左右。若以年度计，则将从2019年的5%上升至2028年的7%。而通常年份该比例一般为3%～4%。

政党之争

美国两党在一些核问题上的立场并不一致

政党之争主要体现在国会内。国会是美国政府的三大权力部门之一，拥有立法权、“钱袋权”、调查权和行政监督权等。美国核力量的授权、拨款法案都是由国会制定的。也就是说，国会控制着国防部、国家核安全管理局的“钱袋权”，国会还有权对行政部门核力量预算的使用情况进行调查、监督。

美国防预算的基本思想是“按需分配”，上不封顶，下不设限。国会几乎永远不会削减行政部门提出的国防费用中购买武器的预算，国会批准的国防拨款超出行政部门申请数额的事例也时常发生。且“国会参众两院军事委员会管辖着美国的军事机构，其传统上具有跨党合作的风格”“除了一些间歇性的党派冲突之外，在过去整整51年中，国会两院的军事委员会从未出现无法通过年度《国家国防授权法案》的情况”。

但在极化政治时代，民主、共和两党所支持的优先议题常常相互竞争，并展开争斗，从而主导了预算决议案的辩论。尚在2019年初，由于民主党控制的众议院和共和党控制的参议院对于特朗普总统政策态度的极度分化，使得两院围绕预算的谈判过程十分艰难。众议院共和党人曾集体反对众议院版的议案，而为争取该议案在众议院获得通过的票数，民主党不得不作出相应的妥协，增加一些渐进性的政策提案。但在与参议院的协商中，这些条款却被删除了。表明共和党人在众议院塞进的这些提案即使在共和党控制的参议院看来也是可有可无的，而众议院共和党人之所以如此作为，毫无疑问纯粹是出于政党之争的考量。

再譬如在是否恢复核试验问题上，两党立场也不一致。美国军备控制协会2020年6月刊文称，在特朗普政府5月曾进行过是否要重启美国自1992年以来暂停的核试验的讨论见报之后不久，由共和党控制的参议院军事委员会于6月11日投票通过了《2021财年国防授权法案》的修订，授权在必要时提供1000万美元进行核试验。但民主党对此持反对意见。7月21日，民主党控制的众议院以227票对179票通过《2021财年国防授权法案》的一项禁止在2021财年为核试验提供资金的修正案。授权的核心是拨款，从美国会参众两院的功能来看，财政权掌握在众议院手中。如果两院版本要对接的话，从一般角度讲，更多会以众议院的版本为主导。

府会博弈

植根于分权与制衡的制度安排，加以总统和立法者往往从不同视角、代表不同的利益来审视政策和具体问题，故而府会冲突自1789年第一届国会运作伊始就已明显存在并一直延续至今，且将在未来持续下去。“冲突似乎是一个有意将立法权以及其他权力在行政分支和立法分支之间分配的制度安排的必然结果。”这种冲突体现在核力量建设、发展领域，一方面，“国防部所有的研究、发展、试验与鉴定工作，都要经过国会授权”；另一方面，也可能出现国防部认为需要的项目难以获得国会的授权、拨款，国防部无意发展的项目，却不得不按国会要求推进的现象。譬如，20世纪七八十年代，国会拒绝批准国防部一直想撤销的B-1战略轰炸机项目。原因是B-1轰炸机零部件的生产遍及48个州、400个选区，国防承包商、国会议员和工会组织均从中获益。最终在卡特总统时期，众议院以3票的微弱多数勉强终止这一项目，但里根总统上台后这一项目又死灰复燃。

美国和平卫士洲际弹道导弹

不过，尽管美国会是真正意义上与行政分支相分离的机构，但两者在政策制定过程中又是相互依赖的，相互之间存在讨价还价与妥协的余地，20世纪80年代围绕陆基洲际弹道导弹发展型号的纷争就是一个明显的例证。当时，共和党总统里根希望发展具有硬目标打击能力的和平卫士导弹，但民主党更倾向于部署方式灵活且单个目标价值相对较低的小型、单弹头侏儒导弹并阻挠和平卫士导弹的生产。经过一番较量，双方都做了一些让步：1983年11月，民主党人控制的众议院支持拨款生产21枚和平卫士导弹，而里根则同意于1986年底正式着手研发、生产国防部和白宫都认为不必要的侏儒导弹。