美国如何防止核力量预算滥权浪费

熊艳云

美国拥有一套体系完整、程序规范、职责清晰的财政监督系统，是世界上财政监督体制最完善的国家之一。反映在核力量预算管理中，总统、国防部长、能源部长、国会和行政部门等都不具有绝对权力，只有相对权力，相互之间均受到其他部门、人员的制衡和限制，从而在一定程度上避免了滥用职权和超越权限的现象发生。美国对核力量预算监督包括国会监督、行政部门监督和公众监督等。

国会监督

美国《1946年立法重组法》要求国会两院所有委员会对其管辖的项目与机构行使“持续的监督”，随后颁布的相关法律及国会两院的规则对国会监察的权限与资源进行了拓展。曾经有一位美国参议员表示：“我总是认为国会的作用中有三分之一是监察。”国会通过强制报告、实施审计、拨款程序、进行评估等方式对核力量预算实施监督。

强制报告国会有权要求总统、行政机构对各项目进行评估，并将评估结论报告国会。此类报告被视为“一种检验法律是否具有预期效果的机制”，且能够“促使那些并不情愿为之的官僚来遵守那些可能被忽视的法律”。行政机构每年都要准备数千份的评估报告送交国会。在2010年8月的一份国防部简报中，国防部长罗伯特·盖茨抱怨：“在1970年，五角大楼给国会提交了总共37份报告。而这个数字在去年已经超过700份。”

《201 2财年国防授权法案》第1043条要求美国总统和国防部长、能源部长于2013—2023财年每年提交一份联合报告，详细阐述其核武库、综合体、投送系统和指控系统计划。联合报告内容包括核武器维持和现代化计划、未来10年相关预算情况，以及各部门预算评估的详细成本和具体方法。该报告是国会收集所需信息以了解政府核威慑能力长期投资计划的一种方式。

美国行政机构每年都要准备数千份的评估报告送交国会

实施审计1978年，国会创设十余个独立的“总督察”职位，总督察经国会批准后由总统任命，总督察有权查阅被审计部门的所有文件，各部门的各类人员必须回答总督察提出的任何问题。此后，国会在几乎每个行政部门和机构设置了总督察办公室，负责对所在机构项目进行审计和调查，确保国会和行政机构能够及时发现其中的欺诈与滥权行为，并采取纠偏措施。总督察经常出席国会听证会，并将其发现的浪费、欺诈、低效和滥用职权行为形成报告提交国会。总督察通常向国会提交两种报告：一种是每6个月一次的日常报告；另一种是在发现问题时提交的专门报告。

2004年，美国将“会计总署”更名为“政府问责局”。政府问责局“是一个独立的、不受党派控制的机构，服务于国会，属于立法机构的一部分”。其职责包括：对各部门和项目进行审计和评价，对国会履行政府运行监督职责给与支持或对国会各委员会完成其法律议程给予协助等。

《2011财年国防授权法案》要求政府问责局每年发布一份分析美国核安保预算材料的报告。《2012财年国防授权法案》修正案要求政府问责局向国会提交国防部和能源部相关计划的年度报告，其内容还包括政府问责局在先前报告中明确要求的事项。《2017财年国防授权法案》要求年度报告中包括国防部在回应政府问责局解决问题建议的情况，以及参议院要求的国防部在核武器人员可靠性保证程序方面的变化情况。

控制拨款国会的拨款程序可能是国会对行政机构和项目能够执行的最强有力的监督。按照预算程序，授权是预算监督的第一关，拨款是预算监督的第二关。国会通过授权法案只是同意立项（规划目标和手段），拨款法案才能使政府获得资金。拨款权主要由参众两院拨款委员会及其各自内部设置的12个常设小组委员会行使。

这些小组委员会为行政机构和各部建议支出标准，并保证其得以完成相应任务。简言之，授权可以被视为允许拨款的“狩猎执照”，拨款才是实际为项目和机构提供公共财政（即预算授权）的立法程序。美国宪法第一条第九款规定，“除依据法律规定拨款外不得从国库支款”。而且拨款会优先于授权，即便授权法案未获批准，拨款法案也可以被通过。国会委员会可以要求有关单位提交项目进展报告或者陈述工作，检查预算执行情况，检查通过后才能获得进一步的拨款。而通过威胁或实际削减、切断财政拨款，国会能够取消行政机构、削减项目或者获取所需信息。

进行评估除了要求总统、行政机构以及各部向国会提交各项目评估报告外，国会预算局、国会委员会、国会研究服务处也会定期或视情对行政机构和项目进行评估。

国会预算局于1974年设立，是由专家而不是国会议员组成的国会预算管理办事机构，不附属于也不倾向于某个委员会或者参众两院多数党，在国会发言和针对各种预算问题的分析均尽可能提出正反两方面的意见，具有鲜明的独立性。其职责主要是协助预算委员会制定预算决议，向国会两院提供预算相关信息、成本评估与计划备选方案等报告。《2012财年国防授权法案》《2013财年国防授权法案》附加修正案明确要求国会预算局对国防部、能源部提交的每一份年度报告中有关预算估计和计算方法的精确性、合理性进行评审；《2013财年国防授权法案》同时要求国会预算局对未来10年美国核力量运行、维持与现代化的总成本进行估算，《2015财年国防授权法案》又要求国会预算局对这项估算每两年更新一次。

国会委员会也对每年预算执行结果进行评估，以决定今后预算的投向。参众两院各委员会特别是拨款委员会、公共账目委员会有权在收到派驻总督察关于预算执行结果、政府问责局审计报告后，运用调查、费用分析、效率研究等方法，通过听证会等形式，对预算执行结果进行评估，并向全院大会提交评估结果的审查报告。

国会研究服务处隶属于美国会图书馆，是美国会智库机构之一，亦是支援国会立法的专业研究机构，由各学术领域的专家学者组成，主要是向国会议员提供各类问题的参考意见或研究报告，也应国会各委员会要求，提供特定法案分析与评估服务。在这些研究、分析与服务中，也不乏针对核力量预算执行情况的内容。如2015年6月发布的《能源和水发展：2016财年核武库管理》、2017年6月发布的《国防：2017财年预算申请、授权和拨款》等。

拜登提名凯思林·希克斯为美国史上第一位女性国防部副部长，主要负责国防部日常事务及预算方面的工作

行政部门监督

行政部门监督包括纵向监督、横向监督和外部监督、内部监督。白宫管理与预算办公室行使纵向监督；财政部则遂行横向监督。实际上，国防部、国家核安全管理局对国会授权、拨款的使用也都建立了相应的监督、约束机制。

“白宫管理与预算办公室是联邦预算行政部门的主要监督机构。”其在与政府高级顾问、内阁成员和行政部门负责人商量的基础上整合总统的预算提案，并在国会完成预算程序和总统签批成法后将资金分配给联邦机构。

财政部主要围绕财政资金的管理活动展开监督工作。财政部内设一名由总统任命的财政总监，负责财政政策执行的监督和检查，发现重大财税违法乱纪行为，并直接对总统和国会负责。联邦政府中的每一个用款部门均配备一名由总统任命的、对总统和财政部负责的财政总监。对这些部门的每一笔拨款，均须经财政总监签字同意。

国防部设置有审计副部长/首席财务官，负责领导国防合同审计局和国防财会局。审计副部长/首席财务官是国防部长、第一副部长在预算与财政事务、国防部项目分析与评估等方面的主要顾问和助手。国防部还编有监察长，负责对国防部各项计划和活动进行指导、监督、调研和检查，并向国防部长和国会报告国防部在行政管理方面存在的不足及所应采取的措施。美国陆、海、空三军军种部均设有1名由负责财务管理的助理部长兼任的审计长，分别领导各军种审计局，负责各军种的财务审计工作。各军种部还设有总监察长。美军对预算执行情况实施全过程管理的主要做法是：由国防部对各军种预算执行情况进行跟踪管理和“全程”监督；对各项目的发展规模和进度进行统筹规划；及时协调、平衡预算执行情况，包括上下级之间的纵向协调和平级之间的横向协调。美军还根据预算执行情况，视情取消一些并非十分必要的项目，以及对一些非急需项目延长研制周期或推迟交货时间等。

国家核安全管理局辖有管理与预算办公室、成本估算和计划评估办公室。其中，管理与预算办公室向国家核安全管理局提供行政、人力资源和财务支持；成本估算和计划评估办公室向局长提供关于核安保企业诸方面独立的、数据驱动的分析，包括准确估算成本、评估替代方案和计划绩效等，从而为改善任务计划及其实施活动提供依据。国家核安全管理局编有主计长，能源部总督察办公室还设有业务范围包括国家核安全管理局核安全企业在内的现场督察办公室。在向国会提交的年度《武库维护与管理规划》中，要求包括前一年度实现的效率、当年度的持续改进领域、下一步拟采取的措施，以及国家安全实验室和核弹头生产企业提出的优化监管方式、降低监管成本的建议，还要求表达国家核安全管理局为了提高效率而努力的结果，特别是可以量化的成本节约项目等内容。

公众监督

美国在预算活动方面非常透明，无论是行政部门还是国会，凡参与预算过程的机构几乎都有向公众提供预算信息的途径，从而为公众监督提供了条件。

总统每年都公开发布预算草案。该草案非常详细，通常有数千页之多，公众可以方便地在相关的官方网站（如白宫管理与预算办公室网站）和书籍文件中查阅。同时为便于公众理解，对预算草案的注解和对术语的解释也较详细。

美国在预算方面对公众是非常透明的

国会的预算文件和会议大多也是公开的；国会预算局的所有报告，公众都可以查阅；政府问责局不仅向国会提交审计报告，而且还将绝大多数审计结果同时向新闻舆论和社会各界披露，公众可通过上网等途径便利地获得有关预算审计结果。据统计，政府问责局向新闻舆论和社会各界披露的审计结果高达97%，只有约3%因涉及国家秘密等原因只向国会报告。20世纪70年代以来，除了一些涉及不便公开内容的听证外，参众两院的听证会都对外开放。国会各委员会均提前公示召开预算听证会的时间，在国会开会审议和辩论预算时，公众可以现场旁听，也可在电视或相关网站上收看实况转播。在此过程中，媒体往往可以其特有的方式进行舆论造势、引导民意，从而对总统、国会和政府施加压力，达到影响核武器项目及其预算之目的。

结语

权力的分立、程序的固化、法规的刚性，以及较充分的论证和相对透明的执行过程，已为防止、避免在核力量预算过程中可能出现的贪污受贿、中饱私囊、挪用滥用等提供了前提条件和结构性保障，而国会监督、行政部门监督和公众监督等又在核力量预算的各阶段、各环节、各层级构建了一套有机贯通、相互协调、行之有效的监督制度和执法体系，从而极大地提高了腐败的成本，增加了腐败的难度，在相当程度上遏制了美国在核力量预算中的腐败图谋和腐败现象。尤其是国会监督，不仅可以立法形式要求国防部、能源权提交相应报告，并在授权、拨款法案中明确指定国防部、能源部必须解决的问题和注意的事项，而且可以要求国防部、能源部高官出席听证会，回答国会议员的质询，具有极强的约束力和执行力。然而，一方面，在美国的预算文件中，核武器活动和其他核活动的预算并非集中、单独表达，而是与非核活动混杂在一起，且不同机构、部门的分类标准亦不尽一致，故而要在动辄数千页的预算法案中找到、读懂与核力量相关之预算，没有相当的专业知识已属不易，更谈不上有效监督了；另一方面，为了平衡相互的利益，满足相互的诉求，在核力量预算拨款、授权法案中有意夹带“私货”的现象不时出现，这种程序上的“猫腻”与“合法的”腐败并非是监督机制可以发挥作用的。因此，对美国防止核力量预算滥权浪费的监督体系亦不必过于迷信。