基层公共文化服务体系建设治理要素的实证研究——基于整体性治理的视角

尚子娟，薛云利，郝一博（．长安大学人文学院；．西安交通大学马克思主义学院）

1 问题的提出

公共文化服务是保障人民基本文化权益、提高国家文化发展水平的重要衡量标准。2012年，国务院明确指出“十二五”时期是加快构建基本公共服务体系的关键时期。2015年初，国家从宏观层面上提出到2020年基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系的主要目标。新形势下构建现代公共文化服务体系，不仅是保障和改善民生的重要举措，是全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣发展的必然要求，也是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国的重大任务。然而，目前在公共文化服务体系的构建研究上大多停留在构成体系的指标分析，且集中在定性分析与政策分析的逻辑理论层面，缺乏针对性的定量分析研究。因此，我国公共文化服务体系建设的完善程度和绩效到底如何，受到哪些具体因素的影响尚未厘清。为了确保我国2020年构建公共文化服务体系均等化的战略目标成功实现，亟需针对性的面向公共文化服务体系进行深入和理性的数据分析，厘清影响我国公共文化服务体系的具体因素，从而为构建科学系统的公共文化服务体系提供理论基础。

公共文化服务体系建设是一项综合性社会管理活动，可以反映政府的治理理念和治理实践。近年来，陕西省政府为建立文化强省，出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作实施意见》《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的实施意见》等公共政策，公共文化服务体系的建设日趋规范。2016年末，陕西省公共图书馆、文化馆、艺术表演场馆和博物馆等依托丰富的历史文化资源，以注重民众需求为导向，加快建设公共文化基础设施、群众文化事业，达到广播及电视覆盖率接近100%的效果。其中，博物馆数量居于全国前列，陕西省的公共文化服务体系建设取得了初步的成效［1］。基于上述背景，本文以陕西省为例，引入整体性治理理论，并通过实证定量分析，探析陕西省在建设现代公共文化服务体系的过程中会受到哪些治理要素的影响，为构建科学合理、运转高效的陕西省现代公共文化服务体系及实现2020年基本公共文化服务均等化的目标提出政策建议。

2 研究综述

自2005年我国首次提出公共文化服务体系的概念以来，学者们对公共文化服务的研究出现井喷式增长。2010年以前，国内学者对公共文化服务的研究主要集中在基于公共文化服务体系的内涵方面。从加大文化财政资源投入、制定并完善相关政策法律制度、培养专业文化人才队伍、加强文化基础设施建设、明确各主体的角色与功能等方面阐述了公共文化服务体系建设和发展的基本思路［2-4］。并根据公共文化服务的性质和特点，提出公共文化服务供给可采用政府“权威型供给”、市场“商业型供给”以及第三部门“志愿型供给”，从而形成多元化的公共文化服务供给模式［5］。2010年以后，国内学者对公共文化服务的研究呈现出多元化的特点，开始引入文化治理理念：通过政府购买公共文化服务的方式创新公共文化服务供给，鼓励社会力量积极参与公共文化服务体系建设，实现公共文化服务的多元供给和共建共享［6］；实行和扩大免费开放，促进国家公共文化服务体系的发展与创新［3］；开始利用实证分析的方法，构建起公共文化服务绩效评价指标体系，对公共文化服务的供给效率和水平进行评估和测算［7-8］。近年来，结合新的时代发展特点，公共文化服务研究领域出现了公共文化服务大数据、公共文化服务供给侧改革、基本公共文化服务均等化、文化扶贫等新的研究热点。国内学者提出，首先要结合大数据的强大功能，加强公共文化服务大数据的利用［9］；其次要针对人民对“精神食粮”的新期待与公共文化服务供给之间的诸多矛盾建立以公众为中心的公共文化服务体系，积极推动公共文化服务的供给侧改革和基本公共文化服务均等［10-11］；最后要以共享发展理念为指导，借助公共文化服务助力农村贫困地区的文化扶贫工作等［12］。总体而言，研究视角比较单一，缺乏实证数据的研究与验证，亟需从数据分析的角度剖析当前我国公共文化服务体系建设存在的问题。

3 基于整体性治理的公共文化服务体系的构建

从目前我国公共文化服务体系建设的现状出发，可以发现仍有以下突出问题。①公共文化服务供需矛盾突出。一方面，基本公共文化服务人均供给量偏少；另一方面，公共文化服务种类比较单一，且主要以政府供给为主。广播、电视和网络作为现阶段居民享受公共文化服务的主要形式，与人们日益增长的多层次、多样化的精神文化需求不相匹配。②公共文化服务水平区域差异明显。由于经济发展水平和社会发育程度的差异，中东西部的公共文化服务水平差异较大。以陕西省区域差异为例，西安、延安、铜川和榆林等地的公共文化资源份额大于其人口份额，当地居民享有相对丰富的公共文化资源；商洛、安康、渭南和咸阳等地的居民享有的公共文化资源则相对不足，公共文化服务建设相对落后［16］。此外，城乡二元结构使得各区域城市地区居民享有的公共文化服务水平高于农村地区，基层公共文化服务能力有待提高。③公共文化服务财政资源分配不均衡。公共文化服务体系是以文化设施为基础、以政策法规为准则、以资金技术为保障、以文化人才为依托而形成的一套完整系统，文化设施和文化人才是建设公共文化服务体系的两个关键要素。但目前国家在推进公共文化服务体系建设过程中重硬件（基础设施）投入、轻软件（人才培养）投入的问题依然比较严重，财政资金中大部分都用于场馆建设，对于人才培养、引入社会资金、可持续发展等方面缺乏系统性的发展阐述，事关内涵式发展的政策体系仍不完善。

基于陕西省公共文化服务体系存在的诸多问题，本文将其原因归结为政府治理在公共文化服务中存在碎片化：供需之间存在的结构性矛盾是供需碎片化，地区、城乡之间的发展不平衡是区域的碎片化，财政资源在软硬件投入上的分配不均是财政资源分配的碎片化［17］。公共文化服务管理的碎片化问题归根结底是各主体政府各层级之间存在失调与配合度低等问题，是功能的分散［18］。因此，针对公共文化服务治理的碎片化问题，本文在公共文化服务体系建设方面引入整体性治理理论，并提出了公共文化服务体系建设的概念模型（见下图）。

图 基于整体性治理的公共文化服务体系概念模型

整体性治理理论是针对碎片化治理而提出的，是公共治理理论的重要分支。作为一种解决政府社会管理的方式，整体性治理是对传统公共管理的衰落和新公共管理改革过程中碎片化严峻的回应，是协同治理和整体主义思维路径的综合表现［19］。整体性治理强调以整合化的组织形式纵向整合宏观、中观、微观以及不同层级构成的利益相关者关系，横向协调正式的组织管理关系与平行部门的利益相关者关系，追求注重全局的社会管理模式，实现功能整合与资源有效利用的目标，保证公共文化服务的整合与优化供给。

在上述公共文化服务的概念模型中，整体性治理强调治理要素的完整性。①治理环境。在公共文化服务体系构建过程中，环境的重要性不言而喻。政府的政策支持是推动地区公共文化建设的重要保障，科学、健全的文化发展政策法规体系可以很好地发挥政策引导、扶持以及法律保障作用。经济环境对公共文化建设的影响是基础性的，当地区经济发展到一定水平，人们的物质需求得到满足后，精神文化的需求便会凸现出来［20］。社会环境主要是指社会的发育程度，基于公共文化服务的城乡差异，本文主要指地区城镇化率。文化环境则是指在一定的社会形态下影响一个社会的价值观念、行为偏好、风俗习惯以及其他因素的总和，按照文化环境的特殊性，本文将陕西省分为陕南、陕北和关中三个分区。②治理主体。社会治理强调主体的多元性，以政府为主导，以社会力量为补充的多主体参与公共文化服务体系建设已成为社会共识［5］。其中，政府及事业单位是主导，市场力量是辅助，公民社会是延伸。③治理客体。治理客体是指治理所指向的目标人群，公民作为公共文化服务的享受者，毫无疑问是公共文化服务治理的客体。④治理工具。根据公共政策经典的“三分法”，将治理工具分为强制型、混合型和自愿型［21］。在公共文化服务领域，强制型工具主要指政府直接投资公共文化服务基础设施建设，向公民提供基本公共文化服务；混合型工具主要是通过政府购买、市场供给等方式向公民提供公共文化服务；自愿型工具则是政府引导社会力量、公民志愿投入公共文化服务体系建设，为他人无偿提供公共文化服务。

通过公共文化服务领域的整体性治理，最终在宏观层面上实现全省公共文化事业的大发展和基本公共文化服务均等化，公共文化服务供需矛盾基本解决；在微观层面上实现公共文化服务惠及人次不断增加，人民精神文化满足感得到有效提升。

4 数据和方法

4.1 数据来源与分析方法

本文的具体数据来源包括：中国统计年鉴2017（中华人民共和国国家统计局）；陕西省文化统计年鉴2017（陕西省文化厅）；陕西省统计年鉴2017（陕西省统计局）。

基于数据的收集，本文主要通过回归模型将治理环境、治理主体、治理客体和治理工具作为自变量，将公共文化服务宏观绩效y1和微观绩效y2分别作为因变量，分析四类治理要素对治理绩效的影响。当公共文化服务宏观绩效作为因变量时，其为连续变量，因此采用多元线性回归。设定因变量y与自变量x之间有线性的关系，其表达式为：

市政工程项目一般都是具有特殊的工程特点，项目的预算资金通常都是提前垫付，然后使得工程的运作非常顺利，那么就需要对工程造价全过程进行合理地管理，使得流动资金可以被科学合理地运用，那么这就需要对工程的款项及时结算，这有利于工程项目的资金回笼和流动，加速资金周转，降低企业的运营成本。

当公共文化服务微观绩效作为因变量时，其为计数变量，公共文化作为公共产品，具有非排他性和非竞争性，第一个人享用公共文化服务后并不会影响后面其他人的享用，因此采用泊松回归模型。但是，由于泊松回归要求因变量的分布应该是equi-dispersion，即均值等于方差，本文中的因变量方差大于均值，所以采用负二项回归模型。负二项回归模型方程实际上是在泊松回归方程的基础上加上误差项，其表达式为：

4.2 变量设置

本文涉及的要素包括治理环境（E）、治理主体（B）、治理客体（O）、治理工具（T）和治理绩效（P），具体变量见表1。

表1 变量的描述性统计信息

治理环境分为政策、经济、政治、社会文化环境，关中54县、陕北25县、陕南28县的经济基础与文化背景存在较大差距；治理主体方面主要是公共图书馆及文化馆等机构数、技术人才数、演艺团体等存在的数目差距；治理客体是陕北、关中、陕南在管辖区域内的人口数量；治理工具包含政府在公共文化服务供给过程采用的政府购买、公共文化服务志愿者队伍、志愿者人数的次数和作用程度。

5 公共文化服务影响因素的实证分析

5.1 治理要素对宏观绩效的影响

根据整体性治理的公共文化服务体系模型，表2显示了治理环境、治理主体、治理客体和治理工具四类治理要素对陕西省公共文化服务宏观绩效影响回归分析的结果。

表2 陕西省公共文化服务宏观绩效及其影响因素的回归结果

模型1—模型3是以公共文化服务财政支出作为因变量。结果显示，四类治理要素对公共文化服务财政支出均有显著影响。①在治理环境中，除政策环境外，经济环境、社会环境和文化环境均影响显著；公共文化服务财政支出与地区经济发展水平呈正相关，与地区人均GDP呈负相关；公共文化服务财政支出与地区城镇化水平呈负相关，即城镇化水平越高，公共文化服务财政支出越少；公共文化服务财政支出水平存在地区差异，其中陕北地区与关中地区差异较大，与陕南地区差异较小。②在治理主体中，公共图书馆专业人才数量、文化站机构数及专业技术人才数、公有制艺术表演团体对公共文化服务财政支出均有显著影响，公共图书馆和文化站的专业技术人才影响尤为显著。③在治理客体中，地区人口数量与公共文化财政支出呈正相关，地区人口规模越大，公共文化财政支出越多。④在治理工具中，政府财政支持“三馆一站”建设和购买公益演出（事业）对公共文化服务财政支出影响显著，政府购买公益演出（企业）、志愿者队伍与人数影响不显著。

模型4—模型6是以公共文化服务总收入作为因变量。结果显示，四类治理要素对公共文化服务财政支出均有显著影响。①在治理环境中，政策环境依旧影响不显著，地区GDP、地区城市化水平和文化环境对公共文化服务总收入影响显著；地区经济发展水平越高，公共文化服务收入越多；公共文化服务财政支出与地区城镇化水平呈负相关；陕北地区公共文化服务总收入与陕南地区无明显差异，与关中地区差异显著。②在治理主体中，公共图书馆专业人才数量、文化站机构数及专业技术人才数和公有制企事业艺术表演团体对公共文化服务总收入影响显著；公有制企事业艺术表演团体对公共文化总收入的贡献度较高，专业技术人才对公共文化总收入水平同样也发挥着重要作用。③在治理客体中，地区人口数量对公共文化服务总收入有一定的影响。④在治理工具中，政府财政支持“三馆一站”建设和购买公有制企事业公益演出影响显著；公共文化志愿者队伍及人数对公共文化总收入水平则无显著影响；公益演出影响显著，公共文化志愿者队伍及人数对公共文化总收入水平无显著影响。

5.2 治理要素对微观绩效的影响

表3为治理环境、治理主体、治理客体和治理工具四类治理要素对陕西省公共文化服务微观绩效影响的回归分析结果。

表3 陕西省公共文化服务微观绩效及其影响因素的回归结果

模型7—模型9是以公共文化服务惠及人次作为因变量。结果显示，四类治理要素对公共文化服务惠及人次均有显著影响。①在治理环境中，政策环境依旧影响不显著；地区GDP对公共文化服务惠及人次有显著影响，而人均GDP则无显著影响；公共文化服务财政支出与地区城镇化水平呈负相关；公共文化服务惠及人次区域差异明显。②在治理主体中，公共图书馆机构数、文化站机构数和群众业余文艺团队数影响显著，文化站专业技术人才数量具有一定影响。③治理客体中的地区人口数量对公共文化服务惠及人次有显著影响，且呈现正相关关系。④在治理工具中，只有政府财政支持“三馆一站”建设影响显著；政府购买企事业公益演出、公共文化志愿者队伍及人数对公共文化服务惠及人次均无显著影响。

5.3 结果与讨论

（1）在治理环境方面，陕西省各地区在公共文化服务领域并没有成熟完善的政策法规体系，公共文化发展受政策的驱动力不强。结果显示政策环境对公共文化服务宏观和微观绩效均无显著影响。地区GDP与公共文化服务宏观绩效和微观绩效均影响显著，而人均GDP只对公共文化服务财政支出有影响，且呈负相关，这说明地区经济越发达，公共文化服务发展水平越高；当地区人均GDP较低，人民生活水平不高时，主要通过政府加大财政的投入保障人民的基本文化需求。人均GDP对公共文化服务微观绩效没有显著影响，说明公共文化服务具有基本型、公益性等特点，无论地区居民是否富裕，都能享受到基本的公共文化服务。通常情况下，随着城市化的发展，城乡之间公共文化服务差距可以得到缓解甚至消除。但分析结果却显示社会环境与公共文化服务宏观和微观绩效均呈现负相关，这表明各地区在推进城市化建设的过程中，文化建设并没有跟进，在原有的农村公共文化投入不足的同时，在农业人口不断市民化的过程中，没有形成新的文化支撑［22］，城市化进程与公共文化服务发展水平脱节。文化环境对公共文化服务体系建设影响显著，陕北、陕南和关中地区区域差异明显，这与三个地区在历史发展过程中各自形成的独特社会文化环境密切相关。

（2）在治理主体方面，文化专业人才与文化基础设施是公共文化服务体系建设的两个重要方面。公共图书馆专业技术人才数量、文化站专业技术人才数量和公有制企事业艺术表演团体等对公共文化宏观绩效影响显著；公共图书馆、文化站等文化基础设施数量对公共文化服务微观绩效影响显著。因此，建设现代公共文化服务体系，必须协同推进文化专业人才培养和文化基础设施建设。群众业余文艺团队对公共文化服务宏观绩效无显著影响，对微观绩效影响显著，这说明群众业余文艺团队在丰富人民群众文化生活方面发挥着不可替代的作用。

（3）在治理客体方面，体现了人口因素对公共文化服务体系建设的重要性。地区人口对公共文化服务体系宏观绩效和微观绩效均有显著影响，说明地区公共文化服务体系建设应当始终贯彻以人为本的理念对人口方面的特征和因素进行实际考量。

（4）在治理工具方面，文化设施建设是公共文化服务体系的基础性工程，政府财政支持“三馆一站”建设对公共文化服务宏观绩效和微观绩效均影响显著。政府购买企事业单位公益演出对公共文化服务宏观绩效影响显著，而对微观绩效无显著影响，说明当前各地政府购买公共文化服务的过程中缺少对人民群众真正的文化需求的考虑，造成公共文化服务的无效供给和公共文化服务供需矛盾突出。文化志愿者队伍及人数对公共文化服务宏观和微观绩效均无显著影响，表明各地区公共文化志愿建设较为落后，没有真正发挥社会文化志愿组织对公共文化服务体系的建设性作用。

6 政策建议

（1）完善公共文化政策法规体系。公共文化服务的基本属性决定了其受公共政策的导向性较强，完善的政策法规体系是公共文化服务体系建设和发展的重要前提。目前，我国东部等多数发达省市都制定了公共文化服务的政策条例，将公共文化服务体系建设实施具体化、细则化，提出城市15分钟、农村30分钟文化圈等发展目标［23］。因此，针对陕西省当前公共文化服务体系建设尤其是内涵式发展方面的政策法规体系不健全的问题，要积极促进省级层面相关政策法规的出台与落实，并且鼓励在市级或者县级基层层面的政策创新，逐步形成一个科学合理、层次清晰的公共文化发展政策体系，为全省公共文化体系建设提供良好的政策环境。

（2）推进文化设施人才协同发展。完善的文化基础设施是提供公共文化服务的物质基础，而人才是推动公共文化服务体系建设的根本动力。因此，各地区在推进公共文化服务体系建设的过程中，既要以《陕西省基本公共文化服务实施标准》（2015—2020年）为指导，制定符合当地实际的具体标准，促进公共文化服务基础设施标准化；也要平衡财政资源的分配，建立健全人才的引进、培养和管理机制，弥补公共文化发展过程中的人才短板，发挥人才对公共文化服务发展的巨大推动力。设施完善、人才完备，“软硬结合”才能推进公共文化服务体系的持续、快速、均衡发展。

（3）构建公共文化多元供给体系。尽管多主体参与公共文化服务体系建设已成为当前社会的共识，但当前陕西省公共文化服务供给还是以政府为主，市场和社会力量参与较少，供给主体单一，供给效率较低。2016年，陕西省人民政府办公厅转发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作实施意见》，标志着陕西省在构建公共文化的多元供给体系方面迈出重要一步。接下来，各地区要结合文件精神和地区实际，积极引导社会力量参与公共文化服务体系建设。同时，各地政府也要加快文化志愿者建设，发挥文化志愿者在公共文化服务体系中的建设性作用。

（4）畅通公共文化需求表达渠道。公共文化服务的基本出发点和根本目标是满足人民群众的基本文化需求，保障其基本文化权益。随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，传统意义上的普适性公共文化资源供给已经不能满足人民群众精神文化层面多层次、多样化和个性化的需求。因此，各地区政府等公共文化供给主体应该通过网络大数据、实地调查等方式了解人们真实的文化需求，建立以需求为导向的供给机制，创新公共文化服务供给方式，解决当前公共文化服务供给与需求的不匹配问题，做到有的放矢，避免无效供给，提高公共文化服务的整体效能。

（5）探索区域特色文化发展模式。陕西省分为陕北、关中、陕南三大区域。陕北地区是沟壑纵横的黄土高原，关中地区是一马平川的平原，陕南地区是安康盆地和秦巴山区。三大区域地形、气候等自然区位条件千差万别，由此产生了不同的经济发展模式和各具特色的地域文化。因此，各地在建设公共文服务体系的过程中，要充分挖掘地方特色文化资源，探索出一条具有区域特色的公共文化发展模式。如当前铜川市公共图书馆一体化建设、宝鸡市业余文艺团队建设、渭南市“一元剧场”、安康市“汉剧兴市”、高陵区公共文化服务“110”、延安过大年等项目均已成为国家公共文化服务体系创建示范项目；宝鸡市、渭南市、铜川市、安康市也纳入国家级示范区，成为全国公共文化服务体系建设的“排头兵”。

（6）推动公共文化资源共建共享。“共建共享是社会主义的基本原则与基本特征，其价值指向在于不同区域间文化资源的开放互通和服务供给主体间的协同合作”［24］。由于经济发展水平、社会历史状况和自然地理条件等差异，各地区之间、城乡之间建设公共文化服务体系的基础条件存在很大差异，这些差异可被定义为起点差距［25］。起点差距一方面造成了公共文化服务体系建设过程中存在区域差异，另一方面也为各区域之间互通有无、协同合作提供了良好的基础。

［注释］

①本文所涉及的地区城镇化水平是指地区城市常住人口与总人口的比重，部分区县数据缺失，以该区县所在地市城镇化水平的均值代替。

②本文中的“三馆一站”主要是指公共图书馆、博物馆、文化馆（群艺馆）以及乡镇文化站。

③本文中的公共文化服务总收入是指“三馆一站”和文化企事业单位年终总收入之和。