整合基层执法力量 提升综合执法效能

何乐 周游 段培华 陈学科

深化综合行政执法改革是优化政府职责体系、转变政府职能、完善基层治理的必由之路。党的十九届四中全会将深化综合行政执法改革摆在了新时代治国理政布局中更加突出的位置，提出要进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。南京市江北新区充分发挥国家级新区、自贸试验区先行先试的制度优势，深度整合基层执法力量，积极推进综合行政执法体制改革，全力营造市场化国际化法治化营商环境，探索基层社会治理体系和治理能力现代化的新区路径。

突出“大综合”，重塑基层执法主体

深化综合行政执法改革是对综合行政执法组织结构和管理体制的一次系统性、整体性、协同性重构，是一项系统工程。新区坚持以“大综合”为目标，打破原来的行政组织结构，构建基层综合行政执法平台，真正实现“大综合、全覆盖，一支队伍管执法”，进而带动行政执法权整合性“下沉”，破解镇街“看得见、管不着”、县区“管得着、看不见”的问题。

增强合力，推进基层执法改革。在分析新区自身定位和吸收多个试点经验的基础上，制定出台《关于改革和加强江北新区新时代街道工作 全力服务江北新主城建设的实施意见》和《推进基层整合审批服务执法力量 深化街道内涵式改革2020年度任务分解方案》等文件，探索构建一种范围全域化、职能整合集约化、机构设置扁平化、协调配合一体化的基层综合行政执法改革模式，将原来分散在若干行政机关内的相关行政职权全部集中起来，由统一执法主体进行执法，解决了部门间推诿扯皮、多头执法等问题，增强了执法合力。

整合力量，打造综合行政执法平台。2017年8月，新区成立综合行政执法局，拥有城市管理、交通、文化、旅游、农业、劳动保障等六大方面1790项执法权，整合过去分散在六个领域的执法队伍，将执法队员和执法辅助人员统一编入7个街道综合执法大队，统筹辖区内派驻和基层执法力量实行联合执法。相关职能部门与7个街道综合执法大队分别签订“行政执法委托书”，授予“行政执法专用章”，赋予街道行政执法权，确保街道权责统一。综合行政执法平台的建立，促进了执法力量优化配置、执法重心整合性“下沉”，实现了“一支队伍管执法”。

厘清边界，清单化明晰赋权赋责。综合行政执法既要整合并统一行使原本分散的行政执法职责权限，又要对不同层级的执法职能予以科学划定。江北新区按照“放得下，接得住，管得好”的原则，以与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜等为重点，提出省赋权目录清单之外委托街道行使的285项行政处罚事项。此外，还先后公布四批委托街道行使的行政权力事项清单共计516项，其中，综合执法类（含城市管理、交通、文化、旅游、农业、劳动保障）262项、安全生产类101项、规划国土类28项、环保水务类77项、卫生健康与民政类25项、市场监管类13项、禁渔类10项。权责清单明确每项权力的名称、法律依据、流程图和具体执法方式、责任事项、追责情形等，作为各街道行使执法权的依据。

确保“沉得下”，让执法力量到达最基层

在江北新区最早试点综合行政执法改革的沿江街道，一次投诉跟进全方位监管、进一次门办多项事，已成为常态。在接获市民对街边烧烤店油烟扰民的投诉后，街道综合执法大队在对商户油烟问题管理约束的同时，也对占道经营、门前三包、食品卫生、消防安全、营业执照等一并进行检查。全科执法常态化的背后，是江北新区综合行政执法改革“下沉”效能的释放，真正激活街道治理动能，打通行政执法“神经末梢”。

“区属、街管、街用”，彻底理顺下沉力量与街道之间的关系。为了激发下沉人员活力，江北新区推行“区属、街管、街用”，规定下沉街道人员的组织关系、工资关系、绩效考核等统一纳入属地街道统一管理、统一考核，进一步把新区员额制干部人事制度改革延展到基层。精心完善选人用人机制。健全事前沟通协商、事中手续完备、事后反馈到位的人事交接流程，完善“下沉”人员人事管理制度;规范健全“下沉”人员任免、晋升、交流程序，指导街道做好“下沉”人员的日常考核管理和提拔晋升工作，提高“下沉”人员的归属感和责任感。规范薪酬待遇标准。将“下沉”人员工资待遇标准逐步纳入街道现有的薪酬体系，统筹做好各类人员薪酬待遇的分类管理，实现以岗定薪、同工同酬、正向激励，在基层同步实现能上能下、能进能出。

街道“吹哨”、部门“听哨”，构建执法联动工作机制。通过构建执法与管理联动机制、案件移送机制、案件协同处置机制，由多方力量组建的街道综合执法大队，能快速组织综合执法、环保、安监、市场监管、消防、规划国土、建设交通等职能部门共同参与执法，扁平化的综合执法联动体系已经建成。如在街道巡查中，发现超出街道权力事项范围的案件，在做好违法事实认定和证据收集的同时，通过网格化社会治理联动云平台启动“吹哨”机制，提交案件移送单，通知有相应处罚权的部门“报到”前往执法;又如对涉及多个执法部门办理的案件，街道牵头召开联席会议，各负其责，及时处置。2020年，新区共办理行政执法案件6168件，同比增长23.31%。

努力“更有效”，确保基层执法更有力

走在江北新区的道路上，不时看到一辆辆执法摩托从身边经过，这是江小虎自贸骑巡队，也是江北新区高标准、规范化建设综合执法队伍的一个缩影，还是江北新区着力打造“一专多能”执法队伍、提升执法效能、实现“一个声音喊到底”的举措之一。

强化规范引领，提升执法队伍素质。近年来，新区综合行政执法局从统一标志标识、执法服装、执法证件、执法文书等方面着力，明确规范化建设标准，提升综合执法队伍规范化形象。通过业务培训、结对帮带、岗位实践等方式，强化执法队伍的政治素质、业务水平和专业技能，大力培养“一专多能”执法人员，打造全科型执法队伍。2020年，组织273名执法人员进行综合执法培训，组织1162名执法辅助人员全覆盖综合轮训和考试，组织30名执法干部到上海跟班学习。

注重人技结合，不断优化执法方式。以综治网格单元为基础，新区加快推进综合执法网格与城市治理网格、警格等多网格合一，科学合并形成执法片区，将街道综合执法大队力量编入其中，并与新区网格化社会治理联动指挥云平台有效对接，实现执法全覆盖。探索“非接触式”执法模式，江北新区综合行政执法大队增配执法铁骑、执法记录仪等执法装备，通过“鹰眼”、无人机“航拍技术”、水下管道机器人等終端设备实时采集和回传执法信息，破解取证难题，有效维护了执法权威性，提高了执法效能。

（本文系群众杂志社南京江北新区调研基地课题成果。江苏群众工作研究基地供稿）责任编辑：李佳婧