强化村级领导 促进乡村振兴

余莉　汪志恒　伍鹏宇

摘   要：2019年3月至2020年5月，井研县在一年零两个月内分两阶段实施了“一肩挑”工作。课题组深入镇、村、组调研，发现实施中存在以下主要问题：“一肩挑”工作实施时间过紧，任务过重;“一肩挑”干部胜任有难度;相关机制不健全;财力保障不够，村干部补助偏低。经调研分析，总结经验教训，提出如下对策：因地制宜，循序渐进是遵循;健全机制、完善制度是保障;加强教育，强化培养是关键;提高待遇，保障财力是支撑。

关键词：一肩挑;村干部;对策思考

中图分类号：D422        文献标识码：B        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.012

文章编号：1009-6922（2021）02-67-07

乐山市井研县属于典型的丘陵农业大县，幅员面积840平方公里。2020年实施乡镇行政区划调整改革后，辖15个镇（街道）（原27个乡镇）96个村（原199个村）、23个社区（原32个社区），2019年户籍人口约38.6万人，常年在外务工人员有10余万人。有基层党组织600多个，党员总计1.7万余人。2019年3月起，井研县实施了第一阶段“一肩挑”工作，2020年5月实施了第二阶段“一肩挑”工作。

一、井研县“一肩挑”工作实施的基本情况

所谓“一肩挑”，是指村党组织书记和村民委员会主任由一个人同时担任。井研县从2019年3月开始，按照《中国共产党农村基层组织工作条例》（2018年12月28日施行）和2019年中央一号文件要求，认真贯彻落实乐山市委、市委组织部的安排部署，干净、清净、安静推进村“两委”班子集中优化调整工作，即“一肩挑”工作。

2019年3月至5月，井研县实施了第一轮“一肩挑”工作。全县199个村（实施村级建制调整前）中，已实现107个村党支部书记通过法定程序担任村主任，另有3个村主任兼任村党支部书记，“一肩挑”比例达55%。在实施过程中，围绕目标明确、过程规范、干群满意的目标，井研县做到了“五个到位”，即坚持宣传发动到位，解决好思想共识的问题;分析研判到位，解决好目标锁定的问题;沟通交流到位，解决好面子思想的问题;督导指导到位，解决好程序规范的问题。“五个到位”的坚持使“一肩挑”工作达到了预期效果。

继2019年3月实施第一阶段“一肩挑”工作后，从2019年12月中旬至2020年6月中旬，井研县先后进行了乡镇行政区划调整改革（拆乡并镇），村级建制调整改革和村（居）民小组调整优化三級改革（见表1）。

表1   井研县乡镇、村级、村（居民）小组

调整改革前后对比

从表1可以看出：全县乡镇数量从27个调减至15个（其中14个镇，1个街道社区），减少了44.44%，镇域资源充分整合、实力显著增强;全县231个村（社区）级建制调减至119个，总体减幅48.48%。其中，行政村由199个调减至96个，减少103个，减幅为51.76%;社区由32个调减至23个，减少9个，减幅为28.13%。全县村（居）民小组由2803个调减至1508个，减少1295个，减幅为46.20%。此次调整改革，解决了井研县建制村数量多、规模小、实力弱、空心化等突出问题。

图1  井研县村民小组调整前后对比图

由图1可以看出：村民小组减少，由2646个减少至1337个，减少了49.47%;居民小组增加，由157个增加至171个，增幅为8.92%;小组人员明显增多，由115人增加至227人，增加了97.4%;小组地域变大，幅员面积由0.3公里增加至0.6公里，增加了100%。同时，这也给村干部的工作带来难度。

2020年实施村级建制调整改革后，村两委常职人员亟需调整。鉴于村级建制调整改革在村两委任期届中，要到2021年初村两委才举行换届选举，所以上级组织直接任命全县119个村（社区）支部书记（兼主任），党组织书记、村（居）委会主任100%实现第二阶段“一肩挑”选任工作。调整后，党组织书记平均年龄为44.24岁，比改革前降低了2.46岁。年龄最小的为26岁，最大的为54岁。其中30岁以下的有3人，占比为2.5%;30～39岁的有34人，占比为28.6%;40～49岁的有48人，占比为40.3%;50岁～54岁的有34人，占比为28.6%。党组织书记学历提高了，大学学历的有48人，占比为40%;高中学历的有48人，占比为40%;初中学历的有23人，占比为20%。村常职干部平均年龄为42岁。此次调整实现了“规模调大、布局调优、队伍调活、实力调强、服务调好”的改革目标。

短短半年时间，井研县镇、村、组三级改革调整紧锣密鼓，规模变大，地域变广，小组村民变多，常职干部相对变少，给“一肩挑”干部的工作带来了巨大挑战。

二、当前井研县村干部“一肩挑”工作存在的主要问题

为了更好地推进“一肩挑”工作有序、健康开展，课题组随机调研了30个村、10个社区，通过走访、实地调研、发放“井研县村（社区）“一肩挑”干部调查问卷、咨询相关部门，发现实施“一肩挑”工作存在以下主要问题。

（一）“一肩挑”工作实施时间过紧，任务过重

井研县于2019年3月开始实施第一阶段村支部书记、主任“一肩挑”选任工作，按照既定目标，将在2020年底完成剩下45%的村的“一肩挑”工作。然而，2019年12月井研县实施乡镇行政区划调整，紧接着2020年3月实施了村级建制调整，5月份实施了第二阶段书记主任“一肩挑”，6月份实施了“村（居）民小组调整优化”。井研县在一年零两个月时间里，分两个阶段，100%完成了书记主任“一肩挑”工作。

从井研县村（社区）干部“一肩挑”调查问卷来看，发放119份问卷，收回119份有效问卷。其中，有95位书记（占比为80%）认为井研县实行“一肩挑”时间上较紧迫，过于匆忙。

从全国来看，2020年甘肃省提出完成“一肩挑”总目标的10%，其余省市都提出了完成目标的35%;全国所有省市都提出到2022年完成目标的50%。而井研县的“一肩挑”工作在短短一年多的时间内一枪下马，完成了100%的目标。由于时间上较紧迫，实施过程也较匆忙，选任的干部也并不尽如人意。目前，全县有2个村的书记是由镇上的事业人员兼任的，但并未全脱产担任村上职务，其中一位村支部书记未参加2020年村支部书记培训班。由此可见，部分村“一肩挑”干部人选并不成熟。

（二）“一肩挑”干部胜任有难度

1.“一肩挑”干部人选范围窄。从“一肩挑”干部的性质来看，只能从本村党员中选。从整体来看，全县各村党员数量不多。据调研，当前农村党员队伍力量薄弱，存在“三多”现象，即老党员多、低学历党员多、流动党员多，而留在老家的年轻党员较少。因此，“一肩挑”干部人选的范围非常有限。部分村选举“一肩挑”干部时只能在原有的村干部群里“矮子里拔将军”，或者从镇（街道）的事业干部中选拔。

2.“一肩挑”干部能力不足。2019年8月发布的《中国共产党农村工作条例》提出：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”，实行书记“一肩三挑”。由此可以看出，这对“一肩挑”干部的要求较高，既要担任村党组织领导、村行政领导，还要当企业管理者，身兼数职，应该是行家里手，更是万金油。据问卷调查得知，有30%的“一肩挑”干部认为自己能力有限，表现在相关专业知识缺乏（特别是法律、经济及管理方面）、经验不足、处理问题的能力不足，造成工作上力不从心。

3.后备干部储备不足、培养不力。据井研县村（社区）干部“一肩挑”调查问卷反馈：全县199个村（社區）绝大多数都在培养后备干部，但培养数量偏少。其中有1个村培养的后备干部数量为0，有36个村仅各培养了1名后备干部，其他村都培养了2名后备干部。据统计，在培养的后备干部中，仅有11名后备干部基本能匹配“一肩挑”干部的能力素质。经分析，造成后备干部储备不足、培养不力的原因主要体现在：一是回引人才、留住人才的力度不够。针对大学生、退伍军人、年轻能干的党员等返乡就业创业人员的落地政策、创业优惠政策以及扶持力度不够，部分政策不具连续性，人才回引后的持续扶持力度小，造成愿返乡的优秀人才少，后备干部就更少。二是发展后备干部工作不到位。部分村“两委”对本村在外务工的优秀年轻人员摸排不到位，对政策、思想的宣传不到位。特别是对村上发展情况和党务宣传少，部分在外年轻人对家乡发展形势不了解、对政策不了解，愿返乡创业的优秀年轻人少之又少，可供培养的后备人才就更少。这造成农村人才断层、青黄不接的局面，直接影响乡村振兴战略的实施。三是对后备干部的培养不得力。部分村干部思想境界不高，心胸不豁达，在发展党员、培养后备干部时自私心重，未尽心尽力培养新人。有的甚至卡压对自己有威胁的能干人入党、入村“两委”班子。村后备干部教育培训未跟上，特别是村级建制调整后磨合时间太短，村常职干部、后备干部教育培训亟需纳入培训日程。

4.“一肩挑”干部工作压力大。据调查问卷得知，“一肩挑”干部普遍认为实施“一肩挑”后，最大的困难是村（居）民多、村干部少，但工作任务重、时间长、待遇低、管理难。一是干部职数少，工作任务重。进入新时代，乡村振兴战略的实施、脱贫攻坚、人居环境整治、农村基层治理、基层党组织建设、农民增收致富、村集体经济发展等任务越来越艰巨，要求也越来越高。上面千条线，下面一根针。拆乡并镇后“一肩挑”干部要到镇上开会、汇报工作等路途较远、耗时较多，工作量增大。而常规性工作又存在会议多、资料多、检查多的现象，村（社区）党支部书记将过多的时间用于参加会议和迎接各级各类检查。

从表4看出：未实施“一肩挑”的村干补助标准太低，而这点补助勉强够村干部的交通费、通讯费和生活费，付出与收入很不匹配。

实行“一肩挑”后，从政策上看，“一肩挑”书记待遇有所提高。村（社区）书记领取的报酬略有增加，在原有的基础上增加了600元左右，其他干部增加了200多元。村级建制调整改革后，按照市级要求，村党组织书记基本报酬不得低于3000元/月，但截止到2020年6月未落实。2020年8月7日，《关于调整全县基层工作经费的通知》明确并落实了基层干部基本报酬补助标准，从2020年6月1日起执行。

从表5、表6、表7可以看出，全县各村村干部的基本报酬补助标准统一，而社区补助标准则按照人数的多少分成大型社区和一般社区两类补助标准。而村级小组长与社区居民小组长待遇有差别。据调研，在四川省其它市州村支部书记的补助标准普遍在每月4000元左右，副书记的补助普遍在每月3000多元，井研县补助相对较低，且不同岗位间差距较大。

三、继续推行“一肩挑”工作的对策思考

（一）因地制宜、循序渐进是遵循

“一肩挑”干部既要挑起党组织的建设，又要挑起村集体的发展，还要带领村民把腰包鼓起来。因此，各地应根据自身实际，因地制宜，分阶段实施，不可操之过急，不搞“一刀切”。对经济基础好、干部能力强、村民自治能力佳的村可先实施;对中等村则加强引导，做好铺垫，大力培养后备人才，逐步推进;对基础较差的村则加大扶持和引导，采取多种方式着力培养后备干部，适当给予2至3年的过渡期，再循序推进。确保成熟一个选举一个，选举一个成功一个。

（二）健全机制、完善制度是保障

1.健全考核激励机制，激励干部干事创业。一是建立“一肩挑”干部考核机制。细化考核细则，量化考核指标，每季度考核一次，进行公示，年度汇总。二是完善基层干部激励机制。加强经济激励，建议增加村级考核奖励经费，由县财政纳入预算并拨付给乡镇，由乡镇统筹，专款专用，根据各村目标考核情况，奖励各村。也可按照村人口规模大小，分等级奖励。如：对2000人以下的村，奖励3万元/年，2000～2999人的村奖励4万元/年，3000～3999人的村奖励4.5万元/年，4000～4999人的村奖励5万元/年，5000人及以上的村奖励5.5万元/年。加强政治激励，探索“一肩挑”干部政治激励途径。可参照村年度目标考核、干部年度考核、个人贡献等，将优秀“一肩挑”干部推荐为各级党代表、人大代表、政协委员人选。建议全县从每届“一肩挑”干部中考录镇（街道）机关公务人员1～2名、招聘事业人员1至2名、遴选镇干部1名，拓宽基层干部成长渠道，让他们有奋斗方向。

2.健全监督机制，约束保护好“一肩挑”干部。一是完善制度机制。建立完善财务管理制度、村（居）务民主决策制度、村（居）务公开制度、民主评议制度，出台人才回引机制，真正用制度管人管事。二是加强监督，信任不能代替监督，严管就是厚爱。加强监督、严格管理、疏堵结合、及时教育是对干部最大的保护。坚持实行民主集中制、实行“四议两公开”，实行村两委集体决策。建立村务监督委员会，可由2名优秀党员、2名小组长、2名村民代表、1位纪检组长组成。充分发挥纪检组长、村务监督委员会、群众监督、媒体监督作用，加大监督力度，强化日常监督。重点加大财务监督、项目监督和离任审计力度，充分运用监督执纪“四种形态”。

3.建立学法用法制度。加强村级常职干部法纪法规学习，建立会前学法制度，培养村干部学法、尊法、守法、敬法的意识，这既是约束更是保护。重点学习《中国共产党农村工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国村民委员会组织法》以及《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》等相关农村法规和廉政教育专题等，让村干部树立法治思维，依法办事、廉洁办事，不逾规不逾纪，守住法律底线。

（三）加强教育、强化培养是关键

1.加强村干部教育。每年开展村（社区）支部书记培训2次，每年开展村“两委”干部和村级后备人才培训1次，重点加强思想教育、党性教育、心理健康教育、专业知识培训、实用技能培训等，使之成为思想上稳得起、技术上顶得起、行动上担得起，真正挑起“一肩挑”的重任，成为带领村民致富的“领头羊”。

2.培训新任职干部。据调研，村级建制调整后119名村（社区）书记中有18名从未担任过村书记职务，其中有2位是镇上事业人员。为促进新任职干部尽快上手，应及时开展任职培训，重点进行业务知识培训、党性修炼等理论学习，有针对性地开展现场教学，到发达地区、先进地区看一看，走一走，补齐思想、见识和业务上的短板，帮助其快速进入角色。

3.抓好村级后备人才队伍建设。一是把好入党关卡。将一批优秀的年轻人才吸收到党组织中来，为基层党组织注入新鲜血液，壮大力量，对优秀党员可将其纳入村“两委”班子或村民小组长范围，或者承担公益性岗位，有意识地进行重点培养或实行顶岗锻炼，参与村上事务，给予指导帮助，促进成长。二是实施优惠政策，回引人才。俗话说，栽下梧桐树，引来金凤凰。出台人才回引优惠政策，吸引优秀的大学生、成功人士返乡创业。三是做好人才联系工作。村每年应将人才储备工作作为一项重要工作，将外出务工的能人纳入培养视线，建立村级人才台账，定期联系，了解其思想和工作动向，动员他们入党。对有返乡意愿的人士多做政策和形势方面的宣传。四是搭建平台，提升能力。村“两委”要积极为后备人才搭建学习、锻炼平台，带他们参与村“两委”议事、公益活动，参加农民夜校学习、参与日常会议，压实工作责任，边培养边使用。

（四）加大投入、提高待遇是支撑

1.县财政加大村级投入。建议在原办公经费和公共运行经费基础上每村增加3万～5万元，解决村上无米可炊的困境。建议增加公益性岗位，镇政府增派頂岗锻炼人员，全面参与村级事务管理，及时将顶岗锻炼人员报送县委组织部，建议按不低于村文书基本报酬补助发放误工补助。

2.提高干部待遇。未来的村社干部将逐步走向专职化，所以提高待遇才能让他们心无旁骛地抓发展。目前村级建制调整改革后，村社干部待遇有所提高，但除书记外，其他干部也只有2200～2300元，总体仍然偏低。建议全省统一制定补助标准，分类分等级实施。可将待遇与辖区人口数量挂钩，逐步提高500元左右。同时，落实村（社区）干部交通和通讯补贴，可按人口标准，书记每月补贴200～300元，其他人员每月补贴100～150元。

3.加大对离任村干部的补贴。探索离任村干部补贴办法，让在职和离职的村干部消除顾虑，老有所养。建议对曾任过正职的村干部，连续任职满两届、累计任职满三届的，可以50元/月作为补贴基数，每任职1年分别增加补贴5元/月给予补助;对副职和其他常职干部，在此基础上酌情考虑，具体金额可根据当地实际生活水平以及群众的心里认可度制定补贴标准。

4.大力发展集体经济。目前，全县各村的集体经济发展水平参差不齐，集体经济整体水平较差。发展村集体经济是村支部书记的一大重任，又是一大难题。村支部书记要发动村“两委”班子及致富能手等找思路、出点子、集众智，找准本村优势，因地制宜，打造特色项目，发展特色产业，促进集体经济持续增长。

[收稿日期]2021-01-08

[作者简介]余莉（1973—），女，四川井研人，中共井研县委党校高级讲师，主要研究方向：党的建设;汪志恒（1964—），男，四川井研人，中共井研县委党校一级主任科员，主要研究方向：法学;伍鹏宇（1980—），男，四川井研人，中共井研县委党校讲师，主要研究方向：党的建设。