石泉县农村养老服务调研与思考

陈诚　向银慧　陈莹

近年来，石泉县紧紧围绕“三宜石泉”战略目标，牢固树立“为民福民”的工作理念，不断加强和改善民生，通过大力兴建养老服务机构，引进社会资本，探索生态健康养老服务模式，逐步形成了以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑的立体式、多层次、创新型的健康养老服务体系。进一步推动石泉县农村养老服务健康发展，需从强化政府主导、增加经费投入、提升服务水平等方面做更多的工作。

石泉县位于安康市西部，北依秦岭，南枕巴山，地处秦巴腹地、汉水之滨。全县总面积1525平方公里，辖11个镇、21个社区、140个行政村，总人口18.2万，其中常住农业人口14.37万。石泉县属国家秦巴连片扶贫开发重点县，有建档立卡贫困村74个，贫困人口14051户38427人。

根据组织安排， 2019年5月，作者任职石泉县中池镇城镇社区第一书记，加入到石泉县脱贫攻坚大军中。石泉县地处秦巴山区，受自然环境所限，发展不平衡、不充分问题比较突出，尤其是农村养老服务工作面临较大压力，直接影响脱贫攻坚的质量和成效。为此，作者利用工作间隙，与县民政局负责同志先后到后柳镇、喜河镇、熨斗镇、曾溪镇、两河镇、饶峰镇、云雾山镇、迎丰镇等镇村农村特困供养服务机构，对公办养老服务机构的设施建设和运营管理情况做了较为深入的调研;到池河镇良田敬老院、杨柳新区民康老年公寓和城区汉水颐园老年公寓等公建民营养老服务机构，对社会养老服务的经营模式、安全管理等工作做了较为全面的了解，并与各镇分管领导、民政所长、部分养老机构负责同志及工作人员进行了座谈讨论，较为广泛地征求了各方面的意见和建议。现将石泉县农村养老服务有关情况报告如下。

石泉县农村养老服务工作现状

2018年以来，石泉县先后整合移民搬迁和民政资金6000余万元新建喜河、两河、熨斗区域敬老院和牛羊河、丁家坝、曾溪、长阳中心7所敬老院，投资600余万元建成县级福利中心1个，共累计建成养老服务机构18所，配备床位2156张，床位使用率达90%。

截至2020年12月初，石泉县60岁以上老年人30926人，占全县总人口的17% 。全县共有特困供养人员2791人，占总农业人口1.94%，其中农村特困人员2715人（集中供养1577人，分散供养1138人） ;城市特困人员76人。在2715名农村特困供养人员中，男性2529人，占比93.14%;女性186人，占比6.86%;平均年龄68岁;全护理145人;半护理674人;全自理1896人。在76名城市特困人员中，男性63人，占比82.90%;女性13人，占比17.10%;平均年龄54岁;全护理13人;半护理20人;全自理43人。

从特困供养人员在各乡镇的分布情况看，自然条件、交通状况、经济发展较好的乡镇特困供养人员较少，入住率较低，反之，特困供养人员较多，入住率也高。熨斗镇地处石泉县南部山区，距县城50公里，辖1个社区、13个行政村，人口3804户13131人。全镇有农村特困供养人员338名，2019年3月建成区域敬老院并投入使用，设置床位200张，目前入住老人191人（入住率96%），其中全失能人员11人，半失能人员68人。迎丰镇地处石泉县东北部山区，距县城50公里，辖1个社区、8个行政村，人口2893户7244人。全镇有农村特困供养人员159名， 2017年9月建成区域敬老院并投入使用，设置床位150张，目前入住老人131人（入住率87%），其中全失能人员6人，半失能人员31人。两河镇地处石泉县西北部山区，距县城41公里，辖1个社区11个行政村，人口2794户8557人。全镇有农村特困供养人员168名，2019年3月建成区域敬老院并投入使用，设置床位180张，目前入住老人129人（入住率72%），其中全失能老人20人，半自理老人51人。池河镇地处石泉县城东部山区，距县城12公里，辖2个社区13个行政村，人口8432户22450人。全镇有农村特困供养人员222名，2014年11月建成中心敬老院并投入使用，设置床位148张，目前入住老人93人（入住率63%），其中全失能人员11人，半失能人员39人。

石泉县农村养老服务工作的主要做法

近年来，石泉县紧紧围绕“三宜石泉”战略目标，牢固树立“为民福民”的工作理念，不断加强和改善民生，通过大力兴建养老服务机构，引进社会资本，探索生态健康养老服务模式，逐步形成了以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑的立体式、多层次、创新型的健康养老服务体系网络。

（一）组建管护服务中心，大力发展居家养老

2012年以来，石泉县紧紧围绕“困难有帮扶、生活有温暖、安全有保障” 的目标，积极开展留守老人的管护服务工作，在全县范围内基本实现了留守老人的管护和照料。全县共成立了193个留守老人管护服务中心，组建了由村组党员、人大代表、政協委员和志愿服务者在内的管护员队伍，以就近就便的原则，以1对n（n≦3）的方式实行结对包联，为留守老人提供生活、生产、精神上的关怀。截止目前，全县共有管护员1300余人，管护服务留守老人4000余人，基本解决了留守老人无人照看问题。

（二）以村互助幸福院和社区日间照料中心为依托，积极开展村组和社区养老敬老服务

在农村地区，按照村级主办、政府支持、社会参与、协会组织的原则，新建或改造71处老人互助幸福院，共设计床位710余张，为农村老人提供日间照料、就餐、文化娱乐、精神慰藉等公益性服务。在城镇街区，按照“五室一厅一所” 的设施建设要求，全县建成9个日间照料中心，开展日间托管、休闲娱乐、文体健身、家政服务和送餐上门等助老服务项目，同时组建社区老年协会21个，建成老年活动室21个，在保证居家老人生活照料的同时丰富了老人文化生活。

（三）大力兴建公办敬老养老机构，不断提升机构养老服务水平

2018年以来，石泉县以兜底脱贫为依托，通过整合脱贫攻坚移民搬迁和民政资金，先后建成喜河、两河、熨斗区域敬老院和牛羊河、丁家坝、曾溪、长阳中心敬老院，有效解决了大批农村特困供养安全住房问题。目前，全县共建成并投入使用特困供养机构18所，全部覆盖11个街镇，床位使用率达90%。在安全管理方面，所有机构的消防设施建设均达标，安全管理制度全部建立并规范运营;在提升服务方面，所有机构均与当地卫生院签订医疗合作协议，实行一站式医疗结算，并完成4所机构的失能半失能设施改造提升，极大提升了公办机构的养老服务水平。

（四）勇于创新实践，以“公建民营”为主要模式，大力推动机构养老服务社会化

石泉县大力拓展养老服务社会化，以公开招租的方式将县中心敬老院运作成为民康老年公寓。作为石泉县首家“公建民营”模式的社会化养老机构，民康老年公寓2016年荣获省市老龄委“敬老文明单位”称号，2018年荣获“2017年中国最具社会责任感养老机构”。在运营管理方面，该公寓与当地医院签订长期医养结合协议，采取双向转诊和对口协作的模式，为老人就医建立专门的綠色通道，并聘请具有资质的医护人员到院就医坐诊。2020年10月，省卫健委授予民康老年公寓省医养结合示范基地。

石泉县农村养老服务工作存在的主要问题

（一）供养服务能力不足

目前，全县绝大部分农村特困供养服务机构因建设时间较早，设施设备整体老化失效情况较为严重，特别是厨房操作间、餐厅、卫生间等附属设施设备急需翻新改造。机构工作人员基本都属于临聘人员，年龄偏大（50岁以上人员占多数），大多数为小学、初中文化程度，服务质量提升受限。此外，因环境、土地受限，全县特困供养机构院办经济普遍比较薄弱，机构运行经费和临聘人员工资全依靠财政拨款，难以保障机构工作人员工资、水电、办公、交通、设施维护、用品添置等正常运转开支需求。

（二）人员薪酬待遇较低

农村特困供养服务机构供养服务对象绝大部分年龄偏大，性格孤僻怪异，还有个别人员存在智障、聋哑、肢体残疾、精神障碍等残疾，生活不能自理的老人也不少。工作人员每天工作几乎都在十个小时以上，而且很少有节假日，甚至连春节都要放弃与家人团聚，劳动强度和工作压力相当大，但他们的薪酬待遇却很低，绝大部分人员月工资在1800-2000元之间，难以维持家庭生活开支。由于工资待遇比较低，工作人员频繁辞工、请不到人的现象在全县普遍存在。

（三）养老服务机制不活

全县绝大部分农村特困供养机构都不具备养护失能、半失能及患有慢性病老年人的设施条件，即便有个别机构设置了医务室，但没有专业的医护人员，也缺乏充足的医药品及医疗器械。而机构供养的老人大多数在精神上存在疾病，院内却没有相关的精神卫生方面的医护人员。服务对象出现精神疾病时，往往要送到邻县（汉阴县）的精神卫生医院诊治，耗时、耗人，代价比较高。在养老和医疗融合发展方面，工作推动空间还比较大。总体看，全县农村养老普遍存在医养融合发展缓慢问题。

推动石泉县农村养老服务工作健康发展的对策建议

（一）强化政府主导

党委政府要把农村养老服务工作纳入重要议事日程，定期研究、及时解决供养服务机构运转中出现的困难和问题。进一步明确乡镇政府建设和管理特困供养服务机构的主体责任，把供养机构工作纳入乡镇年度责任目标考核内容，确保供养服务机构事情有人管、工作有人干、责任有人担。同时，加强日常监督检查，把设施建设、资金使用、服务管理等工作纳入法纪监督、民主监督和新闻监督之下，不断提高供养服务工作水平。

（二）增加经费投入

经费不足是影响和制约农村特困供养机构服务质量的关键因素。当地政府要严格落实特困人员救助供养政策，保障供养经费落实到位。基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需，并根据经济社会发展和物价上涨及时予以调整。建议在保障特困供养对象基本生活、医疗和丧葬等机制的基础上，本着实事求是的原则，增加财政对机构工作经费追加、用品添置的项目预算。适度提高特困供养人员的新农合的报销比例，降低供养服务机构因供养人员不断增加而随之增加的医疗费用。县财政要优先保障临聘人员的工资待遇，并建立动态增长机制，用待遇留人。特困供养机构要切实办好院内经济，广辟财源，改善供养人员生活，以服务质量吸引更多的社会寄养人员入住机构，弥补自身经费不足问题。

（三）提升服务水平

认真贯彻执行国家和省、市、县关于农村特困供养服务机构的各项政策规定和管理办法，进一步探索创新和建立完善特困供养机构正常运转的各项工作规范和规章制度。在落实法人登记的基础上，主管单位要通过选派选拔等方式，将信念坚定、富有爱心、熟悉情况、擅长管理的人员配备到机构负责人岗位。紧密结合当地实际，因地制宜、分院施策，盘活用好供养服务设施资源，鼓励有条件的公办供养服务设施通过承包经营、委托运营、联合经营等方式，引入具备相应条件的企业或社会服务机构（含医疗机构）参与运营管理，促进服务质量提升。加强常态化安全管理工作，定期定时做好隐患的排查整改，筑牢安全底线，确保特困供养人员的健康安全。

作者简介

陈 诚 陕西省民政厅社会救助处副处长

向银慧 安康市石泉县民政局社会救助中心主任

陈 莹 安康市石泉县中心敬老院院长