市域社会治理新格局构建的扬州探索及经验研究

英震

市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，在国家治理体系中具有承上启下、以城带乡、以点带面的桥梁枢纽作用。扬州坚持最高规格组织推进、最大力度调整机构、最优举措做强网格、最实政策激励基层，健全建强体制机制，着力打造市域社会治理现代化的“扬州样本”。市域是指包括城镇和农村社区在内的城市行政管辖的全部地域。市域社会治理是指在市域范围内，各治理主体运用多种治理手段与治理措施，确保群众日常生活秩序宁静和谐，产业发展氛围平稳良好的一种社会治理。

一、正本清源：深刻理解推进市域社会治理现代化的作用意义

“郡县治，天下安”。市域社会治理现代化既是社会治理现代化的战略抓手与有力支撑，又是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容与中坚基石。

（一）市域是国家组织结构中的中间层级和重要维度。在我国政权组织结构中，中央和省级层面是政策的研究者决策者制定者，区县层面是具体实践者实施者执行者，地市级则处于承上启下的特殊位置。既要向上承接中央关于国家治理的制度安排、大政方针、决策部署和省级任务要求的贯彻落实;又要横向对接自身实际，对市域内社会治理统筹谋划、周密部署、推动实践;还要向下启发、指导更为基层的社会治理现实，为基层社会治理提供协助、保障与支持，因此，市域层面起到的是“以城带乡”的引擎作用和“以点带面”的辐射推动作用。

（二）市域层面具有社会治理现代化的条件能力。作为人口、物资、信息等要素的汇聚点，相对较好的资源配置，使得市域在成为了风险流动、迁移和扩散的绝佳场所的同时，自身也具有较为完备的社会治理体系和协调解决重大矛盾问题的资源与能力。2015年修订的《立法法》及2018年的宪法修正案，已经赋予设区的市人大和政府制定地方性法规的权力，也使得市域层面拥有了从立法、执法、司法、到法律监督比较完整的法治体系。

（三）市域社会治理现代化具有重要的探索示范意义。市域“本身就像个‘小国家，城镇乡村兼有，农民市民混杂，第一、二、三产业共生，可谓‘麻雀虽小、五脏俱全，‘治小县如理国政。” 作为城市社区与乡村社会的复杂综合体，治理对象涵盖了政治、经济、文化等多个层次和维度，涉及了国家治理中的大多数公共事务。因此，市域社会治理现代化是重塑城乡关系，实现城乡一体化融合发展的有效突破口和关键切入点，具有重要的探索示范和先行先试意义。

二、基本原则：牢牢坚持推进市域社会治理现代化的思路要求

市域社会治理既是国家治理的基石和支撑，也是县域社会治理的指导者和推动者。市域社会治理现代化应遵循以下几个基本原则。

（一）根本遵循：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。习近平新时代中国特色社会主义思想，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义等重大理论和现实问题，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的根本行动指南与强大思想武器。因此，推进市域社会治理现代化，必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，倾听时代呼声，把准时代脉搏，创新时代路径，夯实思想基础。

（二）政治灵魂：始终坚持党的全面领导。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。” 市域社会治理现代化之路不会一帆风顺，只有始终坚持把党的全面领导落实到社会治理的各领域各环节，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，实现党的组织、党的工作和党的声音全覆盖，才能确保市域社会治理现代化始终沿着正确的方向和道路有序推进。

（三）人民至上：始终坚持以人民为中心的发展思想。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。推进市域社会治理现代化，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民主体地位，全过程全流程尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生，最大限度地提升人民的获得感幸福感安全感。

（四）良法善治：始终坚持共建共治共享的社会治理制度。制度是行动的准绳。推进市域社会治理现代化，必须不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，切实提高市域社会治理的系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平，努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

（五）科技支撑：始终坚持“互联网+”社会治理新方向。科技进步与制度创新是一个国家社会经济发展的内在驱动力。推进市域社会治理现代化，必须把握以数字化、网络化、智能化为标志的信息技术革命带来的机遇，充分發挥大数据、云计算、区块链、物联网和人工智能等信息技术的基础性支撑作用，实现决策科学化、治理精准化、公共服务高效化，更好保持社会稳定、维护国家安全。

三、探索尝试：扬州推进市域社会治理现代化的做法经验

作为全国首批市域社会治理现代化和江苏省推进基层整合审批服务执法力量试点市，扬州按照省委要求，坚持“现代化治理、系统化思维、规范化设置、一体化实施”总体思路，实现“赋能放权、组织架构、网格建设、考核奖惩、指挥调度”“五个统筹”，全域推进基层审批、服务、执法力量“三整合”。

（一）以党建为统领，加强和改善党的领导核心作用。党的领导是确保市域社会治理始终沿着正确方向前进的根本政治保障。完善组织架构。市委书记亲自谋划、亲自推动。成立由市委书记、市长任双组长，市委副书记任常务副组长的领导小组。按照“1+10”模式，设立10个专项工作组。狠抓推进落实。2020年3月26日，召开由全市“全面加强基层基础建设推进市域社会治理现代化”视频动员大会。5月14日，在广陵区召开现场推进会，督促推动有关任务加快落地落细。10月17日，召开全市乡镇（街道）社会治理指挥中心建设现场推进会。12月7日，召开全市党建引领基层治理现场推进会。优化职能职责。成立正处级建制指挥中心（市网格化管理服务中心），负责顶层设计、研判决策，解决重大问题。县（市、区）设立正科级建制指挥中心，负责调度派遣、联动处置，解决难点问题。乡镇（街道）相应的设立指挥调度中心，负责综合治理、攻坚化解，解决日常问题。

（二）以改革创新为动力，扎实推进基层赋能放权。把乡镇审批服务执法力量整合作为市域社会治理现代化的基础性、保障性工程来推进。明确治理架构。全面推广“加强党的全面领导、审批服务一窗口、综合执法一队伍、基层治理一网格、指挥调度一中心”“1+4”改革模式，建立集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法的现代化治理架构。明确赋权赋能。按照“有需要、接得住、用得好”原则，根据省《乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》，以县（市、区）为单位，建立乡镇（街道）权力清单、服务清单和责任清单，共赋予镇街186项行政审批服务和567项行政处罚权。明确机构设置。将镇街职责科学划分为“统筹协调、党群、经济（生态）发展、社会事业、社会治理、审批服务、综合行政执法”等7大模块，对原有30多个职能机构进行有机整合，乡镇综合设置“一办八局”9个职能机构，街道设置“一办七局”8个职能机构。

（三）以信息技术为支撑，做强做优做细治理网格。坚持“互联网+治理”，按照“大数据+网格化+铁脚板”要求，搭建信息化平台。在全国率先构建了“市级统筹、县级主战、乡级实战”的三级实体化“1+1+X+N”智能平台，实现了“横向到边、纵向到底，一网全覆盖”。完善运行机制，把相关领域内的事项全面纳入平台管理内容，分为“汇聚信息、研判指挥、跟踪督办、审核验收”四环节，汇集了“审批服务执法、公共安全”等在内的所有信息数据，实现“信息采集—上报—研判—分流—处置—反馈—核查”闭环运行。提升精细化水平。全市共划分综合网格5639个、专属网格593个，选配10922名专兼职网格员，镇街、村（社区）干部融入网格，构建“一格一长多员”网格队伍。

（四）以法律法规为保障，增强治理的法治化水平。立法是社会治理之源、之本。全面推动科学化实施。主持起草《关于全面加强基层基础建设推进市域社会治理现代化的实施意见》、《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》和《关于成立扬州市全面加强基层基础建设推进市域社会治理现代化工作领导小组的通知》。全面提升规范化水平。专门编制了《乡镇（街道）指挥调度中心设置与工作规范》（扬州市地方标准）、《扬州市乡镇（街道）指挥调度中心工作制度汇编（征求意见稿）》和《镇街行政权力及责任清单动态管理办法》，对700余项日常事项逐一编制工作流程图，做到“按图行权”。全面加强制度化建设。推进村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，完善事关村（居）民切身利益的议事协商机制和村（居）务公开制度;落实村主办会计乡镇（街道）委派制，创新自治内容形式，充分调动群众参与基层治理的积极性。

（五）以政策激勵为导向，不断夯实基层基础底板。突出建立城乡社区工作者实际需求和政治追求相结合的激励机制，让大家工作有奔头、待遇有保障，最大限度迸发出干事创业的热情。在待遇上，在锁定镇街实有人员基数前提下，统筹使用行政、事业编制性质人员，施行同岗同奖;按照“保障基本报酬、增加考核报酬、明确激励奖励、落实社保待遇”要求，提高村党组织书记待遇;完善城市社区工作者“基本工资+绩效收入”薪酬机制。在晋升上，把城乡社区工作者队伍建设纳入市县干部队伍、人才队伍建设总体规划，畅通优秀社区工作者进入机关、事业单位的渠道，同等条件下优先招录。在荣誉上，建立城乡社区工作者荣誉体系，有序引导人才向基层一线流动。

（作者单位：中共扬州市委党校）

本文系：2020年度江苏省党校系统调研课题（XT2059）。