坚持以产业功能区为基本单元 确立城市发展的功能索引和空间图谱

李扬帆

优化提升超大特大城市中心城区功能

增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提升综合能级与国际竞争力。坚持产城融合，完善郊区新城功能，实现多中心、組团式发展。

——《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

成都在指引城市经济中长期发展方向和路径的过程中，坚持以产业功能区为基本单元，持续完善产业功能索引和产业空间图谱，形成了一套“动态坐标体系”。“十四五”开局之年，成都贯彻落实国家对超大特大城市功能定位、空间布局的新要求，推进新一轮产业生态圈和产业功能区优化调整，努力推动有效市场和有为政府更好结合，不断提升城市集聚要素、配置资源、协调发展、引领创新的能力。

全方位布局、多层次构建城市经济功能单元，是成都建设世界级都市圈的基本逻辑

按照“十四五”规划蓝图确定的远景目标，到2035年我国人均国内生产总值将达到中等发达国家水平。从全局看，成都作为国家中心城市、西部大省发展极核，还肩负着加快成德眉资同城化、在都市圈范围内推进城镇化和人口集聚、带动数千万人口整体跨过中等发达国家收入水平的重任。为了有力支撑全省乃至国家2035年远景目标的实现，成都在未来15年仍需加力发展产业功能，构建一个直接服务管理两千万左右市民、人均国内生产总值达到中等发达国家上游水平的世界级都市圈。

在全球范围内，目前仅有东京、首尔、纽约等少数几大都市圈成为两千万人口级“发达大都市圈”。我国最大的两个城市北京、上海在承载两千多万人口的条件下，人均国内生产总值已达到中等发达国家水平，这是我国作为发展中大国了不起的发展成就。对成都而言，在不具备国际港航物流中心、国家级金融中心、国家对外交往中心等顶级发展要素的条件下，建设世界级都市圈，实现人均国内生产总值迈向中等发达国家上游水平的目标，这将是全球范围内没有现成教科书可借鉴的伟大创举，唯有从成都经济社会的实际出发，坚持探索一条符合成都特点的新路子。

构建十多个产业生态圈、打造数十个产业功能区，既做“经济指挥部”又做“产业主阵地”，既自成体系又开放包容，以多重产业功能的复合叠加支撑起世界级都市圈，符合成都中长期发展的内在需求和客观规律。成都的产业生态圈实现了一二三产业全方位布局，在依托现代服务业快速提升城市发展能级的同时，着力巩固工业、农业的基础支撑，对于成渝地区双城经济圈统筹发展和安全十分必要，也为长江经济带发展、西部陆海新通道建设提供了重要的物质基础。

产业功能区的设置则体现了“多层次构建”的特点，在空间布局、发展能级、内部功能上，都有多个“圈层”：在空间布局方面，统筹兼顾都市圈核心区、城市新区和郊县卫星城的不同发展需求，布设与各圈层所处发展阶段、所拥有空间容量相适应的产业功能区，形成梯次分工格局，打通城市内外产业链条;在发展能级方面，实现未来产业、先进制造业、传统产业并重，国际前沿产业、国内支柱产业、区域特色产业并举，增强对不同类型企业、不同层次人力资源的兼容性;在内部功能方面，产业功能区兼具产业核心功能、配套产业功能、人居环境功能、公共服务功能，形成自我服务保障、市民安居乐业、共享高品质生活的产业社区。

一个产业生态圈就是一项城市功能，让都市圈成为紧密协作、要素共享的“经济综合体”

在美国城市发展历史上，先后出现了“汽车城”底特律、“飞机城”西雅图、“航天城”休斯顿、“物流城”亚特兰大等具有鲜明产业功能特色的大城市，这些城市取得了辉煌的发展成就，在美国以及全球产业分工中占据特有的优势地位。但受制于城市产业功能和发展规模的局限性，这些城市难以跻身美国“一线城市”，与世界城市的最前列还有距离。

成都建设的十多个产业生态圈，每一个产业生态圈发展到了世界级，都可以推动一个大城市的发展。只有让许多“产业城”建在一起，把不同的产业生态圈有机融合为一体，才能支撑两千万人口级大都市圈的高质量发展。在全球科技革命与产业变革持续深入、全球产业分工格局持续调整的背景下，前沿产业、领军企业都在快速切换中，城市竞争力水平也随之而快速演变、此消彼长。始终拥有若干个高能级产业生态圈，就能确保成都作为世界级都市圈的发展动能充足、国际地位长盛。

在都市圈中构建多个产业生态圈，关键要发挥出产业生态圈之间的协同效应。部分产业生态圈之间存在产业链串联、并联的条件，但产业生态圈之间的协同发展主要在于构建要素共享的“经济综合体”。

一是设计创意共享，共同追逐设计潮流最前沿，打造消费升级风向标。依托成都消费市场规模大、层次丰富、理念新潮的综合优势，由需求侧向供给侧传递市场偏好，推动个性化、“二次元”、“国潮”、绿色低碳等消费升级趋势向多行业的工业设计渗透转化，形成设计创意高地。

二是工业文化积淀共享，共同打造代表城市形象的产业品牌。培育一批“创客”、“极客”，激发各行业深入钻研的动力、原始创新的活力;打造一批“名品”、“上品”，引导各行业采取“优质优价”战略，共同着眼中长期的竞争力，谋划高质量发展。

三是高层次人才共享，在不同生态圈之间交互培养、交流进步。结合产业数字化和数字产业化发展趋势，在各行业培育数字经济关键共性技术人才;围绕各行业领军企业发展需求，跨行业选拔培育一批具有多领域胜任力的企业管理人才。

四是融资渠道共享，形成丰富金融资源服务于高水平实体经济的正向循环。通过各行业打造产业高地、共同扩增优质产业投资标的，吸引国内外金融资源流向成都，尤其是吸引具有企业甄别力、行业洞察力的中长期战略资本聚集于成都。

五是公共服务共享，发挥就业规模优势，形成城市公共服务的规模经济。在各行业发展中形成较大规模的中等收入阶层，以市场力量扩大高质量教育、医疗、养老、托育等服务供给，提升城市对青年人才、新兴产业和领军企业的吸引力。

一个产业功能区就是一个重要增长极，促进产业链有效聚集整合、城市空间均衡协调布局

“大都市里建小城”，是产业功能区建设所体现的空间布局理念。每个产业功能区都是一個基本完整的城市功能单元，在整个城市产业生态和公共服务体系的支持下自发生长，同时为整个城市的发展注入一项发展动能。每个产业功能区要打造成为整个城市的一个重要增长极，就要拥有相应产业领域的龙头企业，或者专精特新型中小企业，并围绕重点企业构建产业链，形成相对完整的产业功能。

与多个中小城市、产业园区组成的城市群相比，成都在一个大都市圈集结众多“小城”，有利于各产业功能区在密切合作、近距离比选、有限度的良性竞争中，更加明确自身的产业分工定位，实现差异化发展。同一个产业生态圈下的各个产业功能区，应探索不同的细分产业门类或产业链细分环节，形成优势互补的功能结构，做强整个产业生态圈的竞争优势。一些超大特大城市在发展过程中，在经济功能配置上的统筹考虑不足，区域经济出现了空间极化现象，造成经济重心偏离市中心、“新区强、老城衰”、城区局部地区发展明显滞后等问题，不利于整座城市的包容共享发展。成都60多个产业功能区设置在市域范围内的不同圈层、不同方向，引导产业发展要素和城市公共服务功能总体上保持均衡分布、在小范围内适度集聚，防止因产业空间失调而造成城市区域发展水平分化。从产业功能区的具体设置上看，一方面立足城市发展中自然形成的产业集聚组团，淡化行政区划界限，让一部分相对邻近、但分属不同行政区的组团加强联系，强化其在整个城市范围内的增长极地位;另一方面又兼顾各行政区产业功能的基本均衡配置，在经济基础相对薄弱、主导产业有待突出的区县，增设产业功能区，预留充足的产业发展空间，引导市场力量填平“洼地”，在产业空白地带打造新的增长极。

建立以产业功能区为基本单元的城市经济空间图谱，不是进行“围墙式”、一成不变的经济功能单元划分，而是一种基于发展位势的动态空间规划，体现出政府指引与市场导向在产业发展要素配置上的交互作用。产业功能区在发展能级上可升可降，在管理范围上可扩可收、可分可并，在具体产业定位上可随行业发展趋势而相应延伸或切换。对于内生增长动力强劲、很好发挥增长极作用的产业功能区，可以不断赋予更大发展空间，进一步激活产业和企业的发展潜能。而对于未取得市场充分认可、增长极功能培育缓慢或者衰退的产业功能区，也需建立微调和退出机制，为新兴产业、未来产业的发展预留空间，实现发展要素二次分配、产业空间“凤凰涅槃”。

一个科创空间就是一个新兴动力源，面向全球、面向前沿塑造城市核心竞争力

我国进入新发展阶段，科技自立自强是国家发展的战略支撑，强化国家战略科技力量是国家中心城市的重要使命。成都在中长期发展中建成世界级都市圈，需要培育一批追逐全球科技和产业发展前沿的产业功能载体，提升城市综合发展能级和国际竞争力。建设产业功能区、打造城市增长极，本质就是建立一批拥有自主创新能力、具备相对完整创新链的功能组团，并发挥成都科教资源优势，指引“创新创业创造”向产业功能靠拢，以空间集聚的方式促进产学研一体化。高品质科创空间正是决定产业功能区发展能级的关键平台，是成都产业功能区建设中优先倾斜资源、强化优势特色的重点方向，也是成都运用生产、生活、生态空间综合优势，吸引全球创新要素，集聚高层次创新人才的主要载体。

建设产业功能区，在一定程度上界定产业功能、限定发展空间，既是对产业发展要素集聚的引导，又是对企业实现创新驱动发展、内生式增长的软性约束。当同一产业领域或产业链上下游企业集聚发展时，更容易形成多方向、多领域的合作关系，而在合作网络中处于中心地位的必然是其中具有较强创新能力的企业。从市场机制看，集聚发展不仅有利于集聚创新资源，降低创新要素整合所需成本，也有利于要素市场获得充分信息、掌握行业发展全貌、比选市场主体，引导人才、资金、生产空间等要素形成反映真实投入产出关系的市场价格，加快稀缺要素流向自主创新型企业。

产业功能区不仅是开展科技创新的重要基地，也是展示创新过程、推广创新成果、观摩创新经验、激发创新动力的最佳窗口。广义的科创空间不局限于专门用于科创功能的实体空间，也包括企业之间协同创新的合作关系。高品质科创空间既是创新策源地，又是应用场景、交流平台，是形成全行业创新共识的“咖啡厅”。发挥产业功能区龙头企业的作用，就是发挥创新引领作用，将一家或几家企业的科创平台转化为服务整个产业功能区乃至整个产业生态圈的科创空间，在合作交流中带动同行谋创新、促发展，共同打造城市产业集群的创新优势，塑造成都创新生态和创新文化。

作者

国研经济研究院研究室主任