失能老人养老服务的困境与对策

回黎娟

摘 要：本文通过分析社会对失能老人养老服务存在的问题，提出了推进失能老人养老服务的建议和措施。

关键词：失能老人    养老服务    养老服务体系

本文所说的失能老人，包括半失能老人在内，是个相对宽泛的概念，是指生理、经济、家庭失能，基本无力自养的老年群体。这个群体基数大，增速快，逐步上升为养老服务的主体对象。然而就目前养老服务工作而言，我们对这个群体的认知认同、政策设计、体系纳入和经验积累，都还处于初始阶段，致使相当一部分失能老人无法实现“人人享有基本养老服务”的渴望和需求。本文试图通过现状分析，为破解这一困局进一家之言。

一、社会对失能老人养老服务的供给，不充分不实惠

（一）服务体系尚未正常运行

国家确定的工作目标是：到2022年，完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，建立健全高龄、失能老人长期照护服务体系，保障人人享有基本养老服务。但从实际运行看，服务体系的完善和健全与顶层设计相去甚远。有的失能老人反映，他们现在仍然处于居家养老无人问、社区养老无人管、机构养老无人要的状态。

（二）整个养老服务业发展尚不均衡

城镇“三无”、农村“五保”老人，由政府兜底保障，集中供养，经多年实践和改进，这一块已经走上正轨，态势良好。中等收入以上家庭购买养老服务能力较强，在高端机构、特色服务层出不穷的新形势下，有什么样的需求就能买到什么样的服务，这一块的发展势头也是风生水起。目前对于低收入家庭，政府兜底兜不过来，个人想购买又买不起，依靠社会救助还不长久，基本保障型供给明显不足，生活有人管、有病能就医是他们最想要的服务。

（三）政策实施和经验推广步伐缓慢

目前养老服务业的难点在于失能、半失能和低收入家庭的需求激增与供给不足的矛盾日益凸显。国家先后多次出台了关于加快发展养老服务业、推进医养结合的指导意见，随后各地都相应安排了试点，探索出了一些有价值、可复制的经验做法。但问题是试点周期长、推广进度慢，而且对失能、半失能和低收入群体至今没有拿出可操作的实施办法，政策落地困难重重。

（四）财政投入和资源配置明显短缺

各级政府虽然坚持了财政投入与老年人口增长同步增加的原则，但投入总量少、撒芝麻式投放等问题依然突出。政府医疗卫生支出与老年人口增长比率也能保持正向关系，但要突破1%关口相当不易。养老机构数量有所增加，但属公益保障性质的基本原地不动。全国每千名老年人拥有床位8.6张，辽宁省略高于全国平均水平，每千名老年人也不过11.2张，而发达国家则高达50?70张。我国老年康复及家用保健器材数量是欧美国家的10%，养老服务业从业人员数量和素质更是不能相提并论。

二、推进失能老人养老服务，重在强化意识，落实到位

（一）切实把工作重心转移到重点对象上来

国家明确了失能老人在养老服务中的优先地位，并专门出台了一系列利好政策，如“建立健全高龄、失能老人长期照护体系” “重点为经济困难失能（含失智）老年人、計划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务”“开辟失能老年人照护单元，确保有意愿的特困人员全部实行集中供养”“鼓励为社区高龄、重病、失能、部分失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务”。落实这些政策措施，需要各级政府有充分的认识，给予足够的重视，切实把工作重心转移到重点对象上来。

（二）努力把“长期照护服务体系”建立起来

我国目前还不是高度发达的福利社会，但我们有中国特色的制度优势，有改革红利和发展成果，要勇于克服困难，建立起失能老人长期照护服务体系，实现应养尽养。目前比较现实的办法，一是坚持公办养老机构的公益属性，降低门槛，将家庭困难且有意愿的失能老人全部纳入政府兜底保障，实行集中供养或托养;二是对家庭比较困难的失能老人，尚可居家养老的，政府购买服务为其提供居家生活和医疗服务，入住营利性养老机构的，政府为其提供生活补助;三是对有条件居家养老的失能老人，以家庭照护为主，社区利用养老服务站点，无偿为其提供辅助性服务，通过社区平台整合社会资源，为其提供低收费服务和个性化服务;四是将各类企业、社会组织、公益机构、义工志愿者等社会资源作为政府的补充力量，纳入长期照护服务体系，为有特殊需求的失能老人提供定向服务。

（三）尽快把各项保障措施落实到位

随着保障范围逐步扩大，公办养老机构要相应增加，公建民营养老机构建设要加快推进;政府投入要加大倾斜力度，对接收失能老人的养老机构和入住者均给予政府补贴，将养老服务纳入政府购买服务指导目录;实施特困人员供养服务设施改造提升工程，改造升级照护型床位，开辟失能老人照护单元，政府给予补贴;医疗卫生服务延伸至社区和家庭，为失能老人提供上门服务，符合规定的医疗费用纳入医保范围，为失能老人开辟绿色通道，养老机构可按规定申办医疗康复机构，符合条件的还可纳入医保定点范围;落实养老服务人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴，在普通高校开设相关专业，在街道、社区开发一批为老服务岗位，设立养老服务先进集体和先进个人评比达标表彰项目，获得荣誉者晋升相应职业技能等级，让养老护理人员的劳动创造和社会价值在全社会得到认可。

（作者单位：辽宁省社会保险事业服务中心）