公共管理新发展格局：行动逻辑、优化契机、形成机制

彭东立

摘 要：创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为我国公共管理新发展格局的形成提出了新要求、新契机。以人民为中心、问题导向、忧患意识和深化改革，共同构成了新发展理念下公共管理行动逻辑的关键环节。新发展理念给公共管理带来系统优化的重要契机，也集中围绕主体、制度、技术和价值四个维度得以实现。基于新发展理念的公共管理新发展格局的形成机制，离不开以政府治理为主导的多元主体共治，以民主法治为内核的体制机制保障，以网络信息为支撑的技术应用驱动和以新发展理念为主旨的价值体系引领。

关键词：新发展理念;公共管理;新发展格局;治理现代化

基金项目：河北省哲学社会科学规划项目“推动雄安新区原住民就地市民化的政策体系框架研究”（HB18ZZ007）。

[中图分类号] C939 [文章编号] 1673-0186（2021）005-0118-010

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.005.009

一、问题的提出

2021年1月11日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班上发表了重要讲话，深刻阐释了我国经济社会进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的理論逻辑、历史逻辑和现实逻辑。其中，“进入新发展阶段明确了我国发展的历史方位，贯彻新发展理念明确了我国现代化建设的指导原则，构建新发展格局明确了我国经济现代化的路径选择”[1]。新发展理念作为一个系统的理论体系，科学回答了我国实现什么样的发展、怎样实现发展等一系列重大理论和实践问题，是推动“十四五”时期实现高质量发展，确保在新发展阶段实现新的更高目标的思想遵循和行动指南，同时，也给我国公共管理新发展格局的形成，提出了新要求、新契机。例如，新近出台的《国家基本公共服务标准（2021年版）》，就是结合新发展阶段的实际情况和发展理念，以标准化的制度建设推动基本公共服务均等化的重要举措，从而成为新阶段和新时期各级政府履行公共管理职责及人民享有相应权利的重要依据。因此，如何在新发展理念的指导下，基于新发展阶段的需要，形成与新时代、新形势和新任务相适应的公共管理新发展格局，是当前公共管理学科亟须研究和回应的重大课题。这不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是贯彻落实新发展理念、实现“十四五”时期高质量发展的制度保障。

二、相关文献概述及反思

从公共管理学术史的变迁来看，肇始于20世纪80年代的政府改革思潮，时至今日已经演变为治理话语、治理能力和治理体系的再造。“新公共管理”和“公共治理”的理论嬗变，是从思想史角度考察公共理论范式变迁的一条主线。从理论缘起看，英国学者克里斯托弗·胡德在对新西兰和澳大利亚的政府改革进行系统考察后，率先提出了新公共管理的理论主张[2]。尽管在其后的发展中，新公共管理的理论含义不断丰富，以至有学者指出应对新公共管理进行“改革运动”“管理工具”“价值理念”和“学术路径”等多维视角的理论检视[3]，但新公共管理的基本观点却始终一致，即主张以有效率的市场机制来补强甚至替代效率弱化的政府科层官僚制，以进一步增强公共管理的生机与活力[4]。

新公共管理的主张对我国影响颇大。比如阎宏斌认为，与传统公共管理相比，新公共管理具有开创性、兼容性和独特内质，因而是一种科学范式[5];颜佳华和易承志则在承认新公共管理理论具有一定缺陷和不足的同时，指出其在管理的内容、主体和工具价值等方面相比于传统公共管理所具有的优势[6];张康之认为新公共管理的变革意义在于倡导政府决策的公共化和公共管理的社会化，以从根本上解决行政公平与效率不可兼得的矛盾[7]。

随着新公共管理理论的发展，伴随着相关理论争鸣的推进，公共治理的思潮逐渐兴起。在俞可平看来，这是西方政治学家在公共管理资源的配置中既看到了市场的失效又看到了国家的失效后的必然结果[8]。公共治理的学说同样在国内引起了巨大反响，比如陈振明等认为公共治理是一个上下互动的管理过程，其要旨在于通过主体之间对多元、合作、协商、伙伴关系的建立，来实施对公共事务的管理[9]。竺乾威指出新公共管理应依托信息技术的发展，走向整体性治理，即着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[10]。

在党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标设定为推进国家治理体系和治理能力现代化后，公共治理理论在我国的有效适用获得了更多的系统探讨。比如魏崇辉就较为全面地论述了公共治理有效适用于我国的逻辑在于推动以法治与民主为核心的政治发展[11]，其关键在于公民和社会组织的成长与成熟[12]。陈剩勇和于兰兰则重点讨论了网络化治理理论对优化我国治理结构，促进协同治理格局形成所具有的意义[13]。

总体来看，由“新公共管理”到“公共治理”理论思潮的兴起与发展，是对传统公共行政和管理范式的继承和超越[14]，尽管其在一定程度上解决了公共管理领域在不同阶段面临的棘手问题，但不可否认的是，这种理论嬗变与当下我国基于新发展理念所要求的公共管理新发展格局还存在一定距离。一方面，从学科格局来看，无论是新公共管理还是公共治理，其实都缺乏对我国政治与行政实践本土化需求的充分对接，在研究范式和话语体系上，还较为依赖西方的理论路径和研究方法，如批评者所指出的，仍然停留在“初步的方法、欠缺的理论和二手的数据”[15]，“学术叙事一定程度缺失了中国场景”[15]，因而急需找到公共管理研究的“中国方式”[15];另一方面，当前我国处于新发展阶段，倡导创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，这为我国公共管理的理论发展和实践推进提供了科学指导和有利契机。因此，基于新发展理念，立足新发展阶段，总结我国公共管理的本土经验，同时整合新公共管理和公共治理的理论长处，探索我国公共管理新发展格局的形成机制，就具有十分重要的意义。这既有利于形成我国公共管理学科的理论体系和话语体系，也有利于向世界贡献公共管理的中国方案、中国经验和中国智慧。

三、新发展理念下公共管理的行动逻辑

新发展理念是指创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。习近平总书记指出：“新发展理念是一个整体，要完整准确全面贯彻新发展理念。”[16]作为一个系统科学的理论体系，新发展理念中的核心构成要素，创新、协调、绿色、开放和共享，不仅回答了关于发展的目的、动力、方式和路径等一系列理论和实践问题，同时，也为我国公共管理的价值立场、目标诉求和模式道路等提供了科学指引。新发展理念下公共管理的行动逻辑，应遵从以人民为中心的价值立场和以问题导向为重心的施策方向，在饱含忧患意识的考量中，确立公共管理的长远发展眼光，同时，要以深化改革为公共管理提供制度保障。只有这样，公共管理才能真正致力于创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的综合实现。

（一）新发展理念下的公共管理，必须坚持以人民为中心的价值立场

习近平总书记指出，人民是我们党执政的最深厚基础和最大底气，为人民谋幸福、为民族谋复兴是新发展理念的“根”和“魂”[17]。对于公共管理而言，对公共事务的处理，如果不以人民为中心，不是为了落实人民的主体地位，不是为了增强人民群众的获得感、幸福感和安全感的话，那么这种公共管理无疑将丧失人民力量的根基，也失去了正当性和合法性。事实上，西方公共管理理论中的“新公共管理運动”和“公共治理思潮”，其理论关切的中心都在于提升公共管理的有效性，效率是其理论体系的价值内核，人民作为管理对象和有限场合的治理主体之一，并不居于中心位置。而我国基于新发展理念下的公共管理，不仅强调管理的有效性，还在追求治理现代化的同时，将人民根本利益的实现作为公共管理的核心价值。这也是我们在新发展理念的指导下，追求协调发展、绿色发展和共享发展的原初目的。因为只有坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才会有正确的公共管理观，进而才会有正确的发展观和现代化观。

（二）新发展理念下的公共管理，必须坚持以问题导向为重心的施策方向

在公共事务的管理上，做到对症下药、精准施策。新发展理念并不是凭空而来，而是在中国特色社会主义进入新时代后，面对我国发展新的历史方位和新的发展阶段，根据我国社会主要矛盾的转化而做出的新的战略判断。这就要求我国公共管理活动的开展，需要根据我国不平衡不充分的发展现状，针对突出问题，抓住相应短板，有针对性地解决，而切不可像传统公共管理一样采取无差别的“大水漫灌”的管理方式。事实上，新发展理念中的创新发展、绿色发展和协调发展，都指向了我国发展过程中面临的重点和难点问题，要求在公共管理中更加注重创新驱动能力提升、生态环境文明建设和区域协同协调发展[8]。因此，新发展理念下公共管理的问题导向，意味着公共管理的举措必须更加精准务实，要根据新发展阶段的新形势、新任务和新要求，切实解决好发展不平衡不充分的问题，从而真正实现高质量发展。

（三）新发展理念下的公共管理，必须饱含忧患意识，具备长远的战略眼光

新发展理念中的创新发展和开放发展，是基于我国社会主要矛盾的变化和国际力量对比的深刻调整而提出的目标诉求，与打造国际和国内双循环的新发展格局一脉相承[19]。因此，基于新发展理念的公共管理，就不止停留在传统的国内治理层面，而是具备了参与全球治理和国际竞争的双重意义。换句话说，此时的公共管理，不仅要处理国内的公共事务，还要应对来自国际的治理挑战，公共管理的事务范围和使命意义都大大拓展了。这就要求我们在公共管理的施行过程中，必须增强忧患意识，要随时准备应对来自国际和国内更加复杂困难的局面。同时，对公共管理的目标而言，也提出了体系化的新要求，不仅要考虑公共管理当下的有效性，更要坚持政治安全、人民安全和国家利益至上的有机统一。

（四）新发展理念下的公共管理，必须坚持以深化改革为抓手

为公共管理拓宽体制空间，增加机制活力，提供制度保障。习近平总书记指出，全面深化改革只有进行时，没有完成时。完整、准确、全面贯彻新发展理念，既要以新发展理念指导引领全面深化改革，又要通过深化改革为完整、准确、全面贯彻新发展理念提供体制机制保障。二者是相辅相成、相互促进的关系。对于新发展理念指导下的公共管理而言，创新、协调、绿色、开放和共享发展，意味着公共管理必须围绕增强创新能力、推动平衡发展、改善生态环境、提高开放水平、促进共享发展等重点领域和关键环节下功夫[20]。只有以这些重点问题、重点领域为导向，通过对公共管理的体制机制进行改革深化，破除制度层面存在的弊端与问题，形成一个既能做到系统集成，又能确保精准施策的公共管理制度体系，才能真正保障基于新发展理念的公共管理，始终保持生机和活力。因此，必须把公共管理的体制和机制改革不断推进，更进一步地推动公共管理制度体系的全面改革完善，这是公共管理全面准确贯彻落实新发展理念，实现更高发展目标的必然要求。

通过上述分析可以发现，以人民为中心、问题导向、忧患意识和深化改革，共同构成了新发展理念下公共管理行动逻辑的关键环节，也集中体现了处于新发展阶段我国公共管理所具有的不同于西方管理模式的内在特质。其中，以人民为中心作为根本价值立场是我国公共管理的核心关切，而问题导向则是新发展理念下我国公共管理的具体路径选择，忧患意识彰显了我国公共管理的长远战略考量，深化改革则体现了我国公共管理的创新意识和制度思维。只有正确把握这一行动逻辑，才能充分利用新发展理念给公共管理所带来的优化契机，以形成我国公共管理的新发展格局。

四、新发展理念下公共管理的优化契机

长期以来，公共管理的主体之间缺乏广泛深入的互动合作、治理能力有所欠缺、体制改革不到位、技术应用创新不足、价值理念落后，这些是我国公共管理面临的主要困境[21]。对此，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在擘画新发展阶段我国经济社会等各领域的科学发展蓝图的同时，也从主体、制度、技术和价值等维度为我国公共管理提供了系统优化的重要契机。

（一）主体层面

新发展理念坚持以人民为中心的发展思想，既着力推进人与自然和谐共生，也要求增强发展的整体性和协同性，这就意味着基于新发展理念的公共管理，首先就要实现主体之间的互动与合作，以避免出现片面追求所谓多元治理而带来的“碎片化运作”和“重复化建设”等突出问题[22]。而新发展理念的全面贯彻和准确落实，将会形成一系列公共管理的主体优势：公民素质的提升和社会组织的进一步成长提高了社会层面的治理素养;市场经济的充分发展更好地发挥了市场在资源配置中的决定性作用;再加上以治理现代化为导向的政府治理能力的系统建设，都将带来公共管理多元共治局面的有效生成。与传统公共管理主要强调提升政府的科层治理能力和效率相比，基于新发展理念的公共管理，政府、社会组织、市场主体和社会公众等，均被纳入了公共管理的主体范畴，而且更加重视和倡导主体之间形成分工明确、权责合理、优势互补的协同治理格局。因此，新发展理念为公共管理的主体优化和治理能力提升，提供了科学发展的有力支撑。

（二）制度层面

新发展理念强调要实现创新发展和协调发展，致力于解决新时代在新发展阶段所存在的不平衡不充分的发展难题[23]。为此，就需要通过全面深化改革，为创新协调发展确立系统集成、精准施策的制度保障体系和改革内驱力。对于公共管理而言，新发展理念主导下的一系列制度改革顶层设计，将是推动我国治理体系完善的有利契机。包括国家的行政体制、经济体制和社会体制等，都将朝着贯彻和落实新发展理念的改革决策前进，在实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展过程中，形成发展制度的改革创新与公共管理的体制完善二者之间的同频共振，从而为新时代我国处于新发展阶段的公共管理提供良好的制度环境。

（三）技术层面

新发展理念注重实施创新驱动发展战略，其本身既是对当下信息时代科技爆炸带来的发展需求的理念回应，同时也要求将先进技术和网络科技等研究成果应用到公共管理之中，将公共管理的技术优势转化为治理效能。事实上，在信息技术时代，借助于大数据、云计算等科技手段，国家治理格局正在被新的技术文明形式加以重塑，正如有论者所指出的——目前真正现代化的治理结构应是网络，而不再只是政府科层或社会市场[22]。这就意味着，基于新发展理念的公共管理，应重视现代公共管理技术的学习和运用，比如数字治理技术、算法设计、应急管理技术、智慧政务技术等。应自觉将公共管理技术的前沿性、科学性和管理主体的能动性、创新性结合起来，以新技术和新手段的运用，形成新发展理念下公共管理的新发展格局。

（四）价值层面

新发展理念作为一个科学的理论体系，同样也是价值理念的集合体，创新、协调、绿色、开放、共享都具有鲜明的价值取向和价值立场，这就从不同维度为我国的公共管理注入了价值要素。过往传统的公共管理模式，片面追求效率、稳定等价值要素，所谋求的发展一定程度上以牺牲其他价值为代价，比如，为了“金山银山”而毁坏了“绿水青山”。因此，全面准确贯彻落实新发展理念，能够从价值取向的角度，矫正我国公共管理领域存在的价值偏颇，使公共管理主体从一开始就秉持正确的价值立场施行对公共事务的管理，以价值理性引领管理目标的科学实现。

五、新发展理念下公共管理新发展格局的形成机制

事实上，新发展理念是一个科学整体，无论是主体层面，还是制度、技术与价值层面，都需要公共管理予以全面关注，使创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展在公共管理的过程中协同发力、形成合力。因此，新發展理念给新公共管理带来系统优化的重要契机，也主要集中围绕主体、制度、技术和价值四个维度得以实现，公共管理新发展格局的形成，需要从这四个维度共同发力。

（一）政府治理为主导的多元主体共治

从主体层面看，基于新发展理念的公共管理，一定是多元主体的共治。这和习近平总书记强调的“共建、共治、共享”发展格局一脉相承。因此，公共管理新发展格局的形成，首先需要厘定不同公共管理主体之间的功能定位。

一般而言，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系[24]。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，也是在不同层面对应着三种管理主体的职责应用场域。尽管政府治理、市场治理和社会治理在公共管理中无法断然切割，而是构成一个有机联系的统一整体，但三者之中能够进行公共管理顶层设计的，显然是政府治理。因此，新发展理念的全面准确贯彻落实和公共管理新发展格局的形成，必须发挥政府治理的主导作用，从顶层设计的角度，形成一个系统完备、协同发力的多元主体共治格局。在这之中，政府治理为主导，厘定出公共管理的基本框架，在此框架之内，发挥市场治理在资源配置中的决定性作用。需要指出的是，市场治理的这种“决定性”地位，并不是说其足以替代政府治理和社会治理的角色，而是指在充分激发市场活力的基础上，使市场治理在公共产品服务供给等领域承担更多的职能，最大限度补强政府治理的能力和水平，进一步提升政府治理效能。而对社会治理来说，其是公共管理的基础所在，也是绿色发展、协调发展和共享发展的主体意义归宿所在。实践早已证明，单独依靠政府治理和市场治理，无法克服政府和市场存在的固有缺陷，亦无法在资源配置中实现最优化，同样也难以实现科学持续发展。因此，社会治理为公共管理注入了生机和活力，也正是因为在管理主体中出现了以非政府组织和公民为主的社会治理，使多元利益主体能够切实参与公共管理的过程，公共管理才得以不断提升合法性、正当性和有效性[25]。

因此，以政府治理为主导，在其顶层设计下，发挥市场治理和社会治理的效用，形成政府、市场和社会治理的有机统一体，是新发展理念下公共管理新发展格局形成的根本途径和必然要求。在这个意义上，推进国家治理体系和治理能力的现代化，其关键点同样在于形成政府、市场与社会三者的良性互动，不仅要充分完善和发展三者有机统一的公共管理体制机制建设，更要善于在新发展理念的指导下，通过深化改革来发挥三者合力所带来的积极治理效应。

（二）民主法治為内核的体制机制保障

公共管理的“公共”属性，决定了其本质上就等同于全民治理。正如习近平总书记所指出的，一切发展的终极目的，都在于惠及人民，使人民的幸福感、获得感不断提升。因此，公共管理新发展格局的形成，离不开以民主法治为内核的体制机制保障。其中，民主是新发展理念坚持以人民为中心的必然要求和应有之义，法治则是推进国家治理现代化、实现公共管理目标的基本方式。

为此，公共管理新发展格局的形成，需要以民主法治为内核进行体制机制的系统建设。首先，作为行动的先导，从观念层面解放思想十分重要，尤其是中央政府必须以全面深化改革的勇气和决心，破除妨碍政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域科学发展的体制机制问题，在公共事务的管理决策上，引入公众参与的稳定制度渠道和回应机制，不断夯实公共管理的民主基础。其次，政府在公共管理过程中的职能定位应进行适当转化，除了要与市场和社会形成有机统一的多元共治格局外，还要采取多种手段、多措并举，使市场主体、非政府组织和公民等管理主体的活力得到充分释放，治理能力和素养得到切实提升。同时，还要进一步健全社会组织参与公共服务和社会管理的体制机制，更好地将公共管理的民主基础转化为治理效能。最后，法治应当成为公共管理各种体制机制的基本实施方式，并为之提供法治保障。习近平总书记指出，法治是治国理政的基本方式。现代法治不仅为公共管理注入了良法的基本价值，提供善治的创新机制[26]，同时也为公共管理新发展格局的形成，确立了规范化的国家强力保障。

（三）网络信息为支撑的技术应用驱动

在网络信息技术革命引发的时代变迁中，既带来了公共管理事务和环境的复杂化，也为公共管理提供了众多积极的治理资源和技术手段，对此善加运用，将有利于公共管理的治理变革，形成技术应用驱动下的公共管理新发展格局。事实上，新发展理念中的创新发展对创新驱动战略的重视和运用，就意味着对公共管理技术手段的创新建设和积极应用。

一般而言，公共管理技术是管理主体为实现预定的管理目标而创造、掌握和运用的各种工具性、实践性的手段与方式等的统称[27]。要想实现公共管理技术的创新应用，就必须革新管理主体的管理思维，引导其自觉摒弃那些传统僵化的管理手段和理念，而有意识地培养其对富有创造新和适用性的现代管理技术的兴趣。因此，以政府为主的公共管理主体，需要及时跟进网络信息技术的最新发展，适应网络时代的公共事务处理的技术场域，树立积极、理性、开放和审慎的技术治理理念，做到既不滞后于技术变革的时代节奏，同时又紧密切合公共管理所处的发展阶段，使网络信息技术成为驱动公共管理更加科学有效的重要手段[28]。从全球范围来看，蕴含着现代公共管理理念的数字治理技术、智慧政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术、绩效考核技术等现代公共管理技术已经相当成熟，公共管理主体在履行自身职能时，应该根据管理职能的实施需要和管理对象、受众等的不同特性，采取与之相适应的技术手段最优实现社会公共利益，满足公共事务的管理需求。更进一步，如果从管理实效的角度考察，对新技术的应用和推广所带来的便捷性和有效性，比之于采用传统保守、单一僵化的管理手段，显然更能赢得公众对公共管理主体能力的信任和支持，进而实质上有利于提升公共管理的民主基础和合法化水平。

（四）以新发展理念为要的价值体系引领

基于新发展理念的公共管理，如前所述，具有鲜明的价值取向和价值立场。创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，与传统公共管理的价值理念相比，更加契合我国新发展阶段的实际需求，能够切实引领公共管理新发展格局的形成。事实上，传统公共管理价值体系的不健全或不科学，使得功利追求在公共管理领域大肆泛滥，特别是公共管理主体对财富、权力等的一味追逐，使公共利益遭到不同程度的减损，这种管理理念对公众需求视而不见，已经在全球范围内引发了较为普遍的新信任危害，甚至不同程度地危害到各国政府治理的合法性与正当性。因此，以新发展理念为要，重塑公共管理的价值体系，以此引领公共管理新发展格局的形成，具有十分显著的必要性和紧迫性。

具体来说，公共管理新发展格局的价值体系应从如下三个层次入手：首先，在国家意识形态层面，应该培育新发展理念的自觉意识，将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，融入意识形态话语，与社会主义核心价值观一道，形成富有感召力和影响力的国家话语体系;其次，在国家制度层面，要将新发展理念的价值要素融入制度建设，比如融入国家立法，成为国家法律的基本原则、指导思想等，从而使意识形态层面的价值话语体系获得国家制度层面的有力支持，并以制度实施保证新发展理念在公共管理过程的全面贯彻;最后，在公共管理的主体层面，要注重进行新发展理念的宣传教育，从政治精英和普通大众的双重角度进行公德重塑，加强公德性的宣讲和道德榜样的引领示范，从而为公共管理新发展格局的形成，奠定坚实的价值秩序基础和必要的价值理性支撑。

六、结语

新发展理念是一个科学的理论体系，其与公共管理之间是一种深层次的互动关系，相互支撑，相互促进。一方面，新发展理念为公共管理新发展格局的形成提供了价值引领和优化契机;另一方面，公共管理新发展格局的形成为新发展理念的贯彻落实提供了基本场域。总之，基于新发展理念的公共管理新发展格局的形成，需要从主体、制度、技术和价值等多维度着手，充分调动和释放国家公共管理的潜在效能，以切实助力新发展阶段高质量发展目标的早日实现。

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New Development Pattern of Public Management： Action Logic， Optimization Opportunity and Formation Mechanism

Peng Dongli

（School of Public Administration，Hengshui University， Hengshui， Hebei 053000）

Abstract： The new development concept of innovation， coordination， green， openness and sharing is the formation of a new development pattern for public management in China. Requirements are put forward， which can provide opportunities. People-centred， problem-orientation， anxiety and deepening reform together constitute the key aspects of the logic of action for public management under the new development concept. The new development philosophy brings important opportunities for systemic optimization in public management， which also focuses on the four dimensions of subject， system， technology and value. The formation mechanism of the new development pattern of public management based on the new development concept. This can be driven by the application of technology supported by network information and led by the value system based on the new development concept.

Key Words： new development concept; public management; new development pattern; governance modernization