基于扎根理论的农业PPP 作用机制探究

吴石磊，张宏杰，靳 玥

(山东理工大学经济学院，山东淄博 255000)

农业基础薄弱、发展后劲不足是制约现代农业发展的重要瓶颈，资金短缺是关键，对这一问题的解决仅仅靠国家财政、信贷等传统融资渠道是不行的，要有新的思路。公私伙伴关系PPP，指在基础设施和公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共产品和服务，政府依据公共产品和服务绩效评价结果向社会资本支付对价。农业PPP 是将PPP 应用于农业领域，农业PPP 的发展是先有实践后有形式，现有研究不多，理论有待深入挖掘。

国际上PPP 模式应用于农业领域进程较早，世界银行指出，PPP 在促进创新方面提供很大潜力，强调生物技术研究和高价值农产品价值链领域PPP的重要作用。Mukherjee 等［1］认为虽然社会资本具有逐利性质，但通过政府部门的约束解决了农户一些未被满足的需要，并提倡应在农业领域大力推广PPP 模式。Călin 等［2］通过研究发现，PPP 模式建立的利弊与共的伙伴关系使得农业保险部门快速发展。反贫困公私合作伙伴关系是联合国亚洲及太平洋经济社会委员会的一项倡议，使用PPP 建立社区公用事业，印度尼西亚、老挝人民民主共和国和尼泊尔偏僻农村地区建立了可再生能源项目，提供了农民负担得起的电力，增加了他们的收入及生计。Rapaijć 等［3］提到与农村相关的公私伙伴关系形式主要集中在有机食品产业、林业、乡村旅游推广或生态产品认证等方面，农业PPP 提高了效率和应用研究有效性、知识交流和农业新技术、强化农村人口新产品和服务可得性，以及在食品工业和鼓励创新方面取得了一定成绩。在农业部门中，PPP 越来越多应用在促进创新的政策工具组合中，并且已被提出作为抵消各方之间相互作用问题的解决方案［4］。中国农业PPP 起步较晚，相关研究不多，张学昌［5］认为PPP 模式应用于农业基础设施在缓解政府财政压力、激发农村市场活力、促进农业生产和农民增收等方面存在诸多积极作用。上官健［6］剖析了海南国际旅游岛的案例，发现在城镇化进程中，新农村城镇化PPP 项目可以起到强劲的推动作用。直到2017 年6 月由财政部、农业部联合发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金［2017］50 号），农业PPP 开始有了初步范式。学者们开始细分的研究PPP 模式在农业领域内的应用前景。黄拥政等［7］研究认为在农村饮用水工程中引入PPP 模式可以提升项目稳定性、安全性，并且具有规模经济和效率主导性，且经营恒久、资金密集。陈慧等［8］发现PPP 模式应用于土地整治项目可以获得高回报率，应该重点关注。何平均等［9］基于利益相关者视角，分析PPP 客观主体以及其互动关系，发现农业基础设施PPP 投资有利于缓解政府财政压力、加快农业现代化进程。管立杰等［10］运用层次分析法 (AHP) 和熵权法 (Entropy)分析得出在农村基础设施采用 PPP 模式能够增加项目投资、改善产品和服务的品质、得到更高的经济效益。PPP 模式使现代农业迎来新的发展机遇，积极运用PPP 模式引导社会资本投入到农业和农村，是现阶段“反哺农业、支持农村发展”的重要手段之一［11-12］。

综上所述，PPP 在农业中的应用价值逐步得到关注，但国内外学者大多是通过细分领域对农业单一行业客体引入PPP 模式进行物有所值论证，基于主体的运行机制探究较少。之前的文献在PPP 指标数据选取时均来源于世界银行PPI 数据库，由于统计口径等因素差异，PPI 数据库中的数据与财政部政府和社会资本合作中心项目库的数据存在较大出入。为了更具现实及本土意义［13］，本文所用农业PPP 数据均采自财政部政府和社会资本合作中心项目库。截止2020 年3 月17 日，项目管理库罗列9 458 个PPP 项目，其中农业PPP 项目数量仅为71个，占比0.75%。运用事件分析法以PPP 投资占农林牧渔业产值百分比持续3 年增长衡量的PPP 投资爆发为特定事件，测得连续3 年PPP 投资增长率分别为46.1%、55.62%和72.78%，而实际农林牧渔业产值增长率分别为3.12%、2.81%、1.46%，可见农业PPP 投资有助于带动农林牧渔业增长，但从增长幅度来看，带动效果不明显。针对其量的属性现状和经济适用效果，农业PPP 仍处于初步探索阶段，明晰农业PPP 作用机制，对于引导与示范社会资本进入农业，加快农业农村PPP 项目培育、加速农业PPP范式确立、促进现代农业内生发展具有重要意义。

1 质性分析

为防止研究单个案例的普适性不足，收集71 个农业PPP 项目的标题、项目概况和项目范围描述共计36 000 余字合并成文本，通过文本分析挖掘农业PPP 模式作用机理。分析软件选取NVivo，NVivo 软件能够与多款办公软件互动，对资料有很好的导入、整理、分析以及呈现功能，增进质性研究的严谨性、信实度和趣味性，是目前质性研究的热门方法［14］。本节研究首先进行词语云及词频计数展示，对文本内容作描述性分析；其次借鉴Strauss 的扎根理论并依据农业PPP 政策目标进行自下而上的编码过程，形成包含、类属等关系节点，以此挖掘农业PPP 的作用机制；为了达到理论饱和，确保理论全面且具有代表性［15］，最后进行切合本文的再编码过程保证研究结果对于实践的意义和启示。

1.1 词语云及词频计数

将汇集文本导入NVivo，如图1 表1 所示是借助NVivo 软件对文本内容做的关键词计数及词语云展示。通过词语云展示可以联想到农业PPP 项目是政府和社会资本在农业设施方面投资的建设工程，其中“产业”“管理”“配套”等高频词体现出农业PPP 的一些特征：农业PPP 项目是对产业的挖掘利用，对管理质量有较高的要求，并且涉及配套设施的强化升级。

表1 关键词计数

图1 词语云展示

1.2 扎根理论编码

1.2.1 开放式编码

首先对文本内容进行开放式编码，本阶段持以开放的心态，“悬置”个人的“偏见”和研究界的“定见”，将所有的资料打散使其相互独立，按其本身所呈现的状态赋予概念，将材料中涉及PPP 作用方向的具体词语进行编码并作为三级节点共计286个，且全部三级节点均是原文对应，不涉及词语或语义转换。

1.2.2 主轴编码

本阶段进一步比较整理，将286 个二级节点归纳为12 个二级节点，编码所得二级节点名称分别为高标农田建设、“互联网+”现代农业、基础设施建设提升、废弃物循环利用、农产品交易与物流平台、田园综合体、现代农业产业园、现代农业示范区、渔港服务区，种、养基地，农业加工园区，有害物、病死处理。二级节点包含了农业PPP 作用的各个领域，节点参考点数值如表2：

表2 二级节点参考点数值及部分三级节点示例

在全部二级节点中，种、养基地参考点数值最多，为32 个，农业种植养殖贯穿农民农村生活的始终，对于保证国民日常生活资料供应流畅，确保饭碗牢牢端在自己手中，大力扶持种、养基地建设意义深远。农业基础设施建设提升是落实乡村振兴计划的重要一环，如农业PPP 项目涉及到的农村道路硬化亮化、厕所改造、沟渠建设等，对于建设美丽乡村、优化农业要素供给、提高农村农业经济发展效率至关重要，此类参考节点数值31 个，位列第二。现代农业示范区是利用区位优势，以县域为单位打造主导性产业，达到产业布局合理、产品安全供给、产业示范带动的效果，如生态种植示范、特色农业展览等，其特征是单一优势明显，特色产品挖掘充分，资源利用高效，现代农业示范区参考值节点有29 个。“互联网+”现代农业参考点数值为28 个，“互联网+”现代农业是将农业与现代发达的网络技术相结合，在农业生产、经营、管理、服务等产业链各环节应用智慧农业、自动化监测、线上销售等方式发挥独特优势，为农业现代化发展提供内生动力。农产品交易与物流平台参考值节点个数为27，旨在链接农业产前与产后，集仓储、交易与物流配送一站式服务，撮合大宗农产品交易，引领农产品走向更宽阔的市场，解决农民卖货难问题。农林废弃物用则利，弃则害，此类项目以粪污沼气发电、秸秆沼渣沼液作有机肥料还田等方式既保护环境，又提高农作物经济收益，参考值节点数为25 个。高标农田建设参考点数值为23 个，是通过土地综合整治、土壤改良、土地修复等方式形成土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。高标准农田是农民生活必不可少的物质生产资料，也是国家粮食生产安全的有力保障。现代农业产业园，田园综合体，有害物、病死处理，农业加工园区，渔港服务区参考点数值相对来说不多，分别为20 个、19 个、18 个、17 个、17 个。现代农业产业园是现代农业示范区的高级形态，是现代农业在地域上的要素集聚，它或依托天然资源优势、或优越交通条件、或强大品牌效应，在政府引导、企业专业运营指导下辅以现代科技形成的集农业生产、科技、生态、观光等多种功能为一体的综合性示范园。田园综合体是集循环农业、创意农业、农事体验于一体的乡村综合发展模式，2017 年中央一号文件将其解读为当前乡村发展新型产业的亮点措施，田园综合体的横空出世打破了旧的单一依赖种植发展农村的理念，引领了“三产融一”的新风尚。习近平主席多次强调的绿水青山就是金山银山理论已经深入人心，有害物、病死处理PPP 项目通过病死动物无害化处理、垃圾处理、污水处理等方式为建设美丽乡村、构建环境友好型经济发展体系奠基筑土，为实现人与自然和谐共生的必由之路劈荆斩棘。农业加工园区与国计民生息息相关，通过对农产品进行初级或者深层次包装加工，保证食物安全，满足农产品运输的需要，满足人们日常生活的需要，同时也是解决农村剩余劳动力的重要渠道。渔港服务区立足沿海经济社会发展需要，推动产业集聚、人流集聚和各种资源要素集聚，进一步繁荣区域经济，为沿海经济社会可持续发展做出重要贡献。

1.2.3 选择性编码

自PPP 模式规范化以来，国家发布的农业PPP政策有4 部：《财政部、农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》《发展改革委办公厅、农业部办公厅关于印发农业领域政府和社会资本合作第一批试点项目的通知》《国家发展改革委、农业部关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》和《农业部办公厅、财政部办公厅关于举办全国农业领域PPP 培训班的通知》。扎根于文本的二、三级节点分析概况并辅以政策要求将一级节点整合归纳为如下：优化农业基础设施和公共服务供给效应、产业培育效应、就业和人才拉动效应、挖掘区域优势效应、精准扶贫效应、乡村生态振兴效应、环境保护效应。

1.2.4 再编码

扎根理论编码是一个螺旋反复的过程，这种螺旋式的深层次挖掘能使归纳提炼的概念和范畴以及范畴间关系变得更加精细和准确［15］，且为了更直观的贴合本文研究实际，依据一级节点范畴划分将农业PPP 全部文本内容化零为整，以单个农业PPP项目标题、项目概况和项目范围描述为单位进行再编码，再编码过程一级节点参考点数值及其在PPP发展各阶段，包括“起步”“井喷”“清洗”“回暖”阶段数值分布情况见表3。

表3 再编码节点参考点数值及其在PPP 发展各阶段数值分布情况

PPP 项目在中国的发展历程可以总结为4 个阶段：“起步”“井喷”“清洗”“回暖”。2014 年财政部政府和社会资本合作中心成立，PPP 模式正式在中国起步，2014—2015 年中国采取实验与试点实践相结合的方式对PPP 项目运行规程探索，涉及行业领域有限，所以并未出现在农业行业的PPP 项目投资。随着政策环境及操作手段的日益成熟，PPP项目在2016—2018 年期间呈“井喷”式发展，人们意识到PPP 模式在农业上的发展前景并且第一次出现农业PPP 项目也是在2016 年，“井喷”阶段农业PPP 模式总量为55 个，占全部入库农业PPP 数量77.5%，如表3 所示，这一时期针对挖掘区位优势、产业培育效应、优化农业基础设施与公共服务供给的PPP项目居多，分别为15个、10个、10个，占“井喷”阶段项目数量的63.6%，涉及精准扶贫效应、乡村生态振兴效应的农业PPP 项目数量不多，分别为4个、3 个。随着PPP 数量的剧增，项目质量层次不齐、征地受阻、手续不全、操作流程混乱、融资缺乏吸引力等问题随之而来，因此财政部在2019 年初至十月份对PPP 项目进行了集中清洗，本阶段PPP 入库项目骤降，农业PPP 领域也受波及，优化农业基础设施和公共服务供给、产业培育效应、就业和人才拉动效应、挖掘区域优势效应、精准扶贫效应、乡村生态振兴效应、环境保护效应各类农业PPP 项目数 量 分别为1 个、1 个、4 个、3 个、2 个、2 个、2个，下降幅度分别为90%、90%、33.3%、80%、50%、33.3%、71.4%。经历了“寒冬”，PPP 模式迎来“回暖”，虽然2020 年情况特殊，疫情肆虐，但是更凸显出PPP 模式在公共基础设施方面的重要作用，2020 年2 月13 日财政部PPP 中心印发《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》,通知中明确指出要加快推进、持续推进，提高PPP 项目入库效率，并且对疫情防控急需的PPP 项目，开设绿色通道，即报即审、合规即发，急事急办、特事特办，本阶段农业PPP 数量仅为1 个，随着PPP 模式的强势逆市“回暖”，农业PPP 项目也应该受到更多关注。

2 机制的理论诠释

本部分以具体案例和相关理论对农业PPP 各作用机制及影响效应进行更深层次阐释：

2.1 优化农业基础设施和公共服务供给效应中的“拓荒成本”

农业基础设施和公共服务普遍落后，更新换代速度滞缓，且存在极大的“排他性”和“竞用性”，对其优化犹如开拓一个新的市场，最初拓荒的社会资本选择进驻需要付出昂贵的成本，而政府的存在起到规避风险和降低准入门槛的作用［16］。农业PPP使社会资本可以直接享受政府主动担责建立成型市场的正外部性，如“江西省奉新县农村基础设施提升PPP 项目”，政府预先带头建立40 个示范点，社会资本可以在排水、灌溉、供电、休闲等一系列基建领域进行选择性投资，预计福利农户达8577 户。

2.2 产业培育效应中的“纽带作用”

农村居民大多是以家庭为单位进行小农户生产，生产种类单一、生产规模小，农业PPP 能够将分散的农户整合起来形成社会化大生产来加速优势产业链构建。如“郓城县产业园PPP 项目”占地1.2 万亩，对集约化有机蔬菜种植实施含育养、种植、加工、仓储、销售等全覆盖的一体化建设，并在此基础上不断向外延展业务，各环节优势互补提供绿色产业全链式服务，其中社会资本充当市场和农民的纽带，链接农业生产的产前与产后。

2.3 就业和人才拉动效应中的“自我造血”功能

农村地区居民受教育水平不高，专业人才缺失，且相对艰苦的工作条件和较低的薪资报酬难以吸引人才内流，而农业PPP 模式中社会资本的优势在于拥有专业的经营管理手段、专用的技术和有序合理的资源配置能力。如“山西农谷番茄PPP 项目”中社会资本开展技能培训、组织结对帮扶等措施，并将培育的一批“土专家”“田秀才”等农村实用人才合理分配到番茄种植、加工、仓储等各个环节，实现乡村人才“自我造血”，做到利益相关各方“激励相容”。

2.4 挖掘区域优势效应与“比较优势”

比较优势是自身的要素禀赋形成较高附加值时具有的相对优势，农村产业中的比较优势体现为一个地区种植或是生产一类物品的机会成本低于其他地区。农业PPP 项目的挖掘区域优势效应能够充分启动地方特色资源，宜种则耕、宜牧则牧、宜渔则渔，以更低成本带动更多经济产出。如“新疆和田洛浦县PPP 项目”用地面积约7 万亩，投资15.6 亿元，依托哈拉快力水库灌溉水系，建立“中草药-传统农作物”种植基地，充分利用丰富水资源，形成业有专攻的“洛浦”绿色品牌。

2.5 精准扶贫效应使农民“搭乘便车”

“搭便车”行为是指人均“理性人”对正外部性的偏好，免费或以低于公允份额的代价获得额外的收益。农业PPP 针对贫困村难点重点精准施策，为每个贫困农民免费提供服务，助力脱贫攻坚。如“曹县光伏发电扶贫PPP 项目”总装机容量约为144MW，项目涵盖807 个行政村，惠及范围不断向周边区域辐射，让农民免费搭乘脱贫致富的便车，农民不仅日常用电便捷，还可定期领到扶贫款项，该项目从2016 年开始年均盈利6 000 万，年均帮助2 万户贫困人口脱贫。

2.6 乡村生态振兴效应使农村市场变“薄”为“厚”

赖普清等［17］将无法形成整合型经济网络的市场定义为“薄市场”，而农村就是典型的“薄市场”。农村最主要生产要素农地位置固定、用途单一、经营权专属，私用天然河流耕田畜牧等问题使得农村市场细碎分散，无法将有限资源统一调配。农业PPP 通过合理收归、统筹改造、面容修复等渠道达到乡村生态振兴，如“广西车陂江流域乡村振兴PPP 项目”兼顾退耕还河、河流综合整治、绿地改造提升等27 个子项目，大大提高本村竞争力，让农村市场变“薄”为“厚”。

2.7 环境保护效应与“两山理念”

农村畜牧产生的粪污、农药喷洒、秸秆焚烧等很多农副产品不合理处置方式极大污染环境，如何保证农村经济增长的同时又兼顾环境效益，农业PPP 指明了道路。农业PPP 以源头减量、过程控制、末端利用的原则，通过粪便作肥、沼气发电、沼渣还田等措施对农副有害物实现绿色循环处理。如“河北省定州市生物天然气PPP 项目”日处理奶牛场粪污500 吨，年产生物天然气730 万标准立方米，年产沼渣、沼液有机肥24.7 万吨，每年减少碳排放12万吨，真正做到了既要“绿水青山”又要“金山银山”。

3 结论与建议

本文运用质性研究，借助NVivo 软件对财政部政府和社会资本合作中心现存入库的71 个农业PPP项目进行案例分析，通过扎根理论编码所得农业PPP 作用于高标农田建设、“互联网+”现代农业、基础设施建设提升、废弃物循环利用、农产品交易与物流平台、田园综合体、现代农业产业园、现代农业示范区、渔港服务区，种、养基地，农业加工园区，有害物、病死处理12 个领域，7 个农业PPP作用机制表现为：优化农业基础设施和公共服务供给、产业培育、就业和人才拉动、挖掘区域优势、精准扶贫、乡村生态振兴、环境保护，各机制贯彻城乡统筹、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展理念，符合现代农业要求，具有较强的理论引导取向［18］。

从再编码阶段一级节点的参考点数值来看，精准扶贫效应、乡村生态振兴效应两类农业PPP 项目因其盈利不高、相对公益性而数量较少；再从编码的项目阶段分布来看，农业PPP 在“回暖”阶段整体数量不多，实践尚存不足。为此，首先应适当调整投资资本来源结构，通过政府付费或可行性缺口补助等优惠条件以实物、期权、红利等形式对社会资本进行补贴，社会资本也应充分发挥自己管理、技术和连接市场能力强的优势实现“增量取酬”；此外应设立专门的信息共享平台，以成功项目案例做示范加强宣传，增进群众对农业PPP 的认识。并成立专门服务机构，提供一站式服务，营造有利的商业环境，提高项目落地率。

通过更深层次的理论诠释发现PPP 模式运作时可以很好的解决“拓荒成本”问题，发挥对产业培育的“纽带作用”，在就业和人才拉动效应中体现“自我造血”功能，增加区位“比较优势”，使农村市场变“薄”为“厚”，且精准扶贫效应能使农民“搭乘便车”，乡村生态振兴效应在发挥环境保护效应中亦能贯彻“两山理念”。农业PPP 所具有的独特优势助力现代农业提质增效，但仍有一些问题值得考究，市场性质多变，农业PPP 运行周期长，应保证项目在发挥影响效应时兼顾短期物有所值和长期供给可持续。要充分发挥政府“有形的手”的监管作用，确保项目运行保质、保量并长期可持续，来弥补市场“无形的手”的失灵。建议将农业PPP 监管纳入政策体系，签订与第三方的金融和非金融合同，明确相关商业权利分配和使用的弹性约束。并建立完善的考核审查机制，制定合理的目标体系和考核方式，且注重评价结果运用。