产业政策与反垄断法兼容视域下糖料蔗跨区收购政策研究

胡少波

(榆林学院马克思主义学院，陕西榆林719000)

0 引言

广西是近年来我国甘蔗种植和蔗糖生产的主要地区之一。2019/20年榨季，我国广西地区甘蔗种植面积约77.33万hm2，糖料蔗4579万t、产糖600万t，与2018/19年榨季相比，甘蔗种植面积及单产均有所减少。但得益于品种改良、政策改革以及较为干旱的气候等，产糖率反而创下新高，产糖率达到了13.11%，同比提高1.59%(绝对值)[1]。

2019年之前较长时间内，广西地区的甘蔗收购产业政策始终以划区收购为主要形式，即制糖企业在划定范围内的糖料蔗区内，与蔗农、合作社等糖料蔗生产主体签订收购合同，糖料蔗收购价格则按照省政府的定价或指导价开展交易。在很长一段时间内，这种产业政策维护了当地糖料蔗收购秩序，保证了广西地区蔗糖产业的顺利发展。但随着我国蔗糖产业的不断发展，关于糖料蔗划区收购或是跨区收购等的争议始终不断。

自2019/20年榨季开始，广西地区糖料蔗收购价格以市场调节价为主要依据，由蔗农、合作社等糖料蔗供给主体与糖企自由开展订单贸易，在合同中对糖料蔗的价格、收购范围等内容进行界定[2]。这是近年来广西地区糖料蔗划区收购、跨区收购不断争论中，自治区政府为激活蔗糖产业生产活力所进行的一次重大尝试。而本文则将会通过分析产业政策与反垄断法兼容视域下(以下简称“兼容视域下”)划区收购、跨区收购等之间的差异，为广西地区未来一段时间内的糖料蔗收购管理提供参考。

1 兼容视域下糖料蔗划区收购政策及其缺陷

1.1 概念

划区收购的概念主要来自于《糖料管理暂行办法》(以下简称《办法》)[3]。《办法》第二章第三条中规定，糖料产区实行以制糖企业为核心按经济区域实行划区管理。即通过明确糖料蔗产区管理、收购合同管理、价格管理以及其他方面管理等，大力开展订单农业，实行“公司+农户”的产业化经营模式。《办法》规定，糖料蔗区一旦划定后，不得擅自改变。

1.2 产业政策与反垄断法的冲突与分歧

自2002年6月《办法》实施以来，关于糖料蔗划区收购产业政策的合理性、是否涉及行业垄断以及是否违背产业发展规律等方面的争议始终不断。根据《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)第五章第三十三条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力……妨碍商品在地区之间的自由流通”[4]。《反垄断法》是国家基本法律属于上位法，《办法》则属于下位法，下位法不得与上位法冲突，即在部分学者看法中，《办法》中的相关规定实际已经涉嫌垄断或容易造成事实上的垄断。从政府、产业政策角度分析，糖料蔗开展划区收购以促成蔗农、合作社等糖料蔗生产主体与糖企之间的交易关系，能够一定程度上维护糖料蔗收购秩序，可以很大程度上增强我国广西地区糖料蔗管理，最终达到稳定中促发展的目的。而从蔗农及合作社等糖料蔗生产主体角度进行分析，划区收购政策约束了生产主体关于糖料蔗自由买卖的渴望，尽管该政策一定程度上能够保证蔗农、合作社等生产主体实现糖料蔗种植“旱涝保收”，但同样会在糖料蔗价格上涨时无法实现“多产多得”，对于提升蔗农等糖料蔗供给主体的生产积极性是有害的、负面的。因此，关于糖料蔗划区收购政策合理性界定始终存在分歧。

1.3 缺陷

尽管糖料蔗划区收购政策并不触犯《反垄断法》，但实际仍面临制度供给不足、法律体系不完善等问题。

从《反垄断法》及其他法律条文中对“行政垄断”的有关阐述中可知，形成行政垄断的2大要素主要包括：①政府垄断，如烟草专卖等政府直接行使垄断权的产业垄断类型；②政府授予垄断，即由政府将垄断经营权授予某一个企业形成垄断。而从这2个关键要素进行分析，广西地区糖料蔗划区收购政策既没有由政府直接行使垄断权，也没有将糖料蔗的收购完全授予广西地区的某一家企业。因此，从法理上分析，广西地区糖料蔗划区收购政策并没有触及行政垄断。然而，未触犯《反垄断法》却并不意味着该项政策在法理角度完全没有缺陷。图1所示为兼容视域下糖料蔗划区收购政策法理视域缺陷图。

图1 兼容视域下糖料蔗划区收购政策法理视域缺陷

1.3.1 制度供给方面

制度供给是指制度供给者在给定的主观偏好、利益结构、理性水平、制度环境、技术条件等的约束下，通过特定的程序和渠道进行正式规则创新和设立的过程[5]。糖料蔗划区收购政策主要面临的政策供给方面问题有：

⑴价格调控机制不完善。食糖价格影响因素包含了白糖自身价值、糖料蔗种植面积、季节及气候因素、进出口量、库存以及政府政策等，具备较为频繁的波动性特征。政府的价格调控机制往往容易表现为价格调整存在滞后、收储能力有限等，较难以实现价格调控机制与多方利益的有效融合。

⑵产量调控政策缺失。农户调整种植糖料蔗面积与国家调整糖料蔗收购价格以及提供的种植补贴等方面存在一定的滞后性，政府无法对糖料蔗种植农户的种植行为形成直接干预。在无法充分保证糖料蔗供给量的条件下，我国只能以食糖进口或进行仓储储备等形式保障国内食糖供给，无形中弱化了国内食糖产业发展。

⑶保护政策收益有限。我国是食糖进口大国，国内食糖产业发展、蔗农种植糖料蔗积极性受国际糖价、其他水果类农作物影响极为显著，为此我国不得不持续对现有的糖料蔗种植农户展开良种补贴等。2020～2022年期间广西全区将给予所有新植良种5250元/hm2的良种补贴，对于开展机械砍收的糖料蔗种植户将给予3510元/hm2补贴。然而，尽管近些年我国各级政府及糖企坚持尝试多种手段用于保障或提升蔗农收入，但收益始终有限。据有关部门预测，2020/21年榨季我国广西地区糖料蔗种植面积提升幅度仅约1%～2%，对应约0.67万～1.33万hm2[1]；同榨季农民糖料蔗种植收益仅为4500～10500元/hm2，而柑橘、香蕉、芒果等高收益农产品经济作物收益分别达到了45000、75000以及150000元/hm2，糖料蔗综合收益与高收益农产品经济作物相比差距巨大，即使开展良种补贴政策也无法与该类经济作物收益相比。

1.3.2 法律体系方面

2007年3月，来自我国产糖主产区的30多位人大代表在两会期间提出了关于制定《中华人民共和国糖业法》的议案[6]，认为当时实施的《糖料管理暂行办法》已经无法适应食糖生产、管理以及发展情况。然而，时至今日我国糖业法仍然缺位。糖料蔗的收购秩序在这种长期缺乏科学、合理的糖业法律体系条件下经常表现为混乱、波动性大等特征，食糖产业发展也因此受到一定影响。尽管近些年广西等地执法人员始终不断坚持在榨季期间拆除个人非法地磅以及打击无证经营运输原料蔗等违法行为，但跨区收购、私人收购原料蔗的现象依然屡禁不止，这与蔗糖产业缺乏必须的法律体系和法律依据有直接关系。从约束力而言，这种缺乏完善法律体系，仅依赖某些“办法”开展原料蔗收购管理的形式往往仅能约束某些糖企，对于蔗农等生产主体而言所起到的作用极为有限。

1.3.3 政策执行方面

为严控严防糖料蔗跨区收购，广西多地持续不断进行糖料蔗收购管控。以南宁市邕宁区为例，据广西新闻网报道，2021年1月18日南宁市邕宁区开展依法强制取缔非法设置收购原料蔗地磅行动，严厉打击非法设置收购原料蔗地磅、无证经营运输原料蔗等违法行为[7]。这是该地区本榨季第2次开展打击跨区、非法收购原料蔗的行为。据该地区有关人员介绍，单次行动共需出动人员150人次、执法机械2台，所涉及的政府部门数6～11个不等。尽管这一行为有效遏制了跨区收购原料蔗以及私设地磅等行为，但其中耗费的人力、物力过高，执法成本明显过大。同时，这种纯依靠人工排查的政策执行方式，也根本无法完全杜绝糖料蔗跨区收购。据来宾市兴宾区糖业发展局公开的《糖业发展局2020年上半年工作总结和下半年工作计划》显示，该区2019/20年榨季尽管投入了大量的人力、物力用以加强榨季管理，但仍然无法有效遏制糖料蔗外流[8]。该文中对造成这一现象的原因进行了总结，主要原因在于：部分地区原料蔗不足导致跨区抬价抢购；蔗区周边交界线长，甘蔗外流现象管控难度过大；开展蔗区管理无法可依，管理难度大等。

可见，一方面糖料蔗产量分布不均匀、供需关系不平衡等问题造成了糖料蔗自身价格实际上的差异，导致了蔗农、糖企从经济利益角度考虑不得不开展跨区收购；而另一方面蔗区管理无法可依、政策执行难度大等问题又进一步加剧了糖料蔗划区收购的难度。

2 兼容视域下糖料蔗跨区收购政策优势及可信性分析

2.1 无法放开跨区收购的原因

糖料蔗跨区收购以往总是以负面角色出现，也多是政府部门严厉打击的糖料蔗收购行为。从政府的视域考虑，食糖是重要的农产品，李克强总理在第十三届人民代表大会第四次会议广西壮族自治区代表团全体会议中指出：“蔗糖是食品加工行业中不可替代的重要原料……蔗糖生产看似小，但事关国家发展大局，与老百姓的实际生活息息相关”[9]。由于我国食糖生产成本不占优势，国内糖价与国际食糖价格差始终维持在2500～2800元/t左右，尽管在配额外进口糖加上保护性关税以后，能够保证国内现货价低于进口糖价，但我国食糖产业仍然不具备足够的市场影响力，仍然极为依赖政府部门的各项政策如关税政策、补贴政策等才能保证盈利[10]。在这一前提下，政府部门希望通过宏观手段把控和维护糖料蔗生产、流通秩序，因此始终未能完全放开糖料蔗跨区收购。然而，随着《广西自治区人民政府关于深化体制机制改革加快糖业高质量发展的意见》的推出，“蔗区、蔗价”的双放开已初步实现，广西地区糖料蔗开展订单农业也为我国其他省份顺利放开糖料蔗跨区收购起到了很好的表率作用[11]。

2.2 优势及可行性分析

从产业政策与反垄断法兼容视域下分析，逐步开放糖料蔗跨区收购政策从法理上更容易令蔗农、合作社等生产主体以及糖企等信服，也更容易为完善糖业现行法律制度提供依据。

2.2.1 有助于完善糖业制度供给

造成糖业制度供给不足的根源，在于糖料蔗划区收购政策与蔗农、合作社等生产主体以及部分糖企之间的重大理念与利益冲突。逐步开放糖料蔗跨区收购，使糖料蔗的流通基于“订单农业”模式，符合当前蔗农、糖企等的基本需求，会使食糖的价格波动更加符合市场规律，将会对政府开展食糖价格调控、制定糖料与食糖产量调控政策以及建设蔗农与糖企合理利益分配制度较为有利。尤其关于糖企与蔗农利益分配机制方面，开放跨区收购一定程度上会促使市场交易中各项交易标准体系的建立：蔗农在希望得到优质报价的前提下，需要不断优化甘蔗品种以及甘蔗质量，而糖企在面对更多的糖料蔗选择时，能够更加自由地选择优质、低价的原料蔗。蔗农与糖企之间的利益分配制度将会逐渐围绕甘蔗质量开展，使两者之间的交易关系达到良性循环，最终不断形成一种完善的利益分配机制。

2.2.2 有助于完善相关法律体系

表1所示为2004年以来我国各地陆续出台的有关甘蔗制糖产业的法律、法规、规程等。

表1 我国糖料作物相关法律法规(部分)

关于糖料蔗相关法律法规多围绕种植、测产验收、保险定损等方面展开，且多以“规程”“办法”为主，围绕糖料管理的有关法律法规仅有《糖料管理暂行办法》1条。在我国糖业法律体系不完善的情况下，政府部门之所以未能开展类似《中华人民共和国糖业法》等的法律体系建设，与我国当前实行的划区收购政策高度相关。在我国现行的糖料蔗收购政策制度下，糖料蔗的价格是以企业或者协会指导价方式确定，食糖价格则是国内期货和现货平台交易决定，与蔗糖实际价值及其波动有一定关系但又不完全相关[12]。在此前提下，我国围绕蔗糖产业出台各项针对性法律法规的可操作空间并不大。然而，在较为开放的糖料蔗跨区收购体系下，糖料蔗的价格波动将会与蔗农的生产成本和利润空间、糖企的承受能力、国际食糖价格等高度相关，政府部门将不得不通过出台各项法律、法规用以对糖料蔗流通过程中的各主体进行约束和指导，在不断的调控和合作状态下，逐步完善食糖产业法律体系。

2.2.3 有助于各项政策落实

糖料蔗的划区收购政策实施以来之所以始终未能完全禁止跨区收购，其原因主要在于糖企与周边地区糖料蔗供需不匹配。糖料蔗跨区收购，是激活蔗农生产种植糖料蔗新品种、提升糖料蔗品质的一大重要因素。蔗农在收益提高的驱动下将会更加热衷于政府部门制定的增产计划，进而进行各类型改良品种的种植[13]。开展糖料蔗跨区收购，能够有效解决原料蔗匮乏地区糖厂在榨季面临的原料短缺问题，以及原料蔗产量高的地区蔗农面临的原料蔗价格过低、卖不上价等问题。在这一背景下更加有利于降低蔗农对各项政策的抵触情绪，有利于各项政策落实。同时，在各榨季也将不再需要政府部门消耗大量人力、物力用以对跨区购蔗的管制等。

2.3 糖料蔗跨区收购将会面临的问题

2.3.1 劣质品种蔗种植收益下降

糖料蔗完全放开跨区收购政策将直接影响某些劣质品种蔗种植农户，在完全市场化的形式下，糖企自然会选择品质好、出糖率高的优质新品种糖料蔗如桂柳05-136、桂糖42号等[14-16]。因此，短期内部分蔗农在糖料蔗方面的收入会一定幅度下滑。

2.3.2 增加部分糖企生产压力

对于某些规模较小、利润较低的糖企，完全开放糖料蔗收购政策将会一定程度增加企业原材料收购成本，面临大型糖企的抢蔗大战，中小型糖企的竞争性往往较低。

3 结语

在我国糖料蔗发展较为初级的阶段，完全开放的状态下蔗农、糖企利益均受到一定影响，致使一段时间内关于是否完全开放糖业市场的争论逐渐较少。然而，自进入21世纪以来，关于广西地区糖料蔗的收购方式等争议又开始出现，划区收购政策和跨区收购政策各有利弊也各有支持者。2019/20年榨季是广西地区开展蔗区管理和产业政策改革的第一个榨季。本文在此节点基于产业政策与反垄断法兼容视域，对糖料蔗划区、跨区收购的利弊情况进行分析，是从法理视域对完善或推翻现有划区收购政策的一项尝试。然而，本文认为无论未来是否需要以跨区收购政策完全取代划区收购政策，现有的划区收购政策都已不再完全适合我国糖业发展需求，需要从法律、产业政策等多角度加以完善。