“双一流”建设背景下校院两级财务管理改革优化路径研究

张丽 韩索民

摘 要：实施校院两级财务管理改革，推进高等学校综合改革，是建设世界一流大学和一流学科的需要。各高校校院两级财务管理改革实践证明，分级财务管理体制有利于提高学院的办学积极性。但由于传统管理体制、高校内部监督考评机制等因素的影响，分级财务管理也产生了一些问题。文章以N大学为例，从组织管理学和制度经济学的角度分析，提出改革的优化路径。

关键词：高校 校院两级 财务管理 优化

中图分类号：F233;G64  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）01-173-02

一、研究背景

2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出“高校必须以完善内部治理结构为抓手，从而推进综合改革。”2017年1月，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，明确指出：“现阶段现代大学制度建设和高校综合改革的核心在于推动高等学校进一步向院系放权。”在财务管理工作方面，实施校院两级财务管理改革也有章可循。根据财政部、教育部2012年12月联合发布的《高等学校财务制度》规定，“规模较大的高等学校可以实行统一领导、分级管理的财务管理体制。”校院两级财务管理体制是指由学校统一制定财务规章制度和各学院的财务收支预算，并考虑各个学院的人、财、物和工作职责等具体情况划分财务资源，下放部分财务管理权限至学院。各学院结合自身发展规划和工作要求，对学校划分的财务资源进行合理配置。各高校校院两级财务管理改革实践证明，分级财务管理体制有利于提高学院的办学积极性，但存在管理粗放、缺乏效益等缺陷，需要进一步优化。

二、理论基础

实施校院两级财务管理改革意味着高校要提高学院的财务自主权，学院内部将承担更多的财务管理工作。在这种变革之下，学院的组织结构如何调整，以及如何使用财务资源以同时符合学校和学院长远发展的需要。这些问题可以借助组织管理学中的管理幅度理论和制度经济学中的委托代理理论进行分析。

（一）管理幅度与校院两级财务管理

管理幅度指组织的管理者能够直接有效管辖的下属人员数。学院的院长需要负责全面学院工作，还要承担起自身的科研任务，能投入到财务管理工作中的时间和精力有限，还受到财务管理的知识、经验和条件方面的限制，因此需要依靠学院内部现有的组织和人员，建立起一个有效运行的财务管理体系。现代管理幅度理论研究成果表明，在管理幅度大而管理层次少的组织中，成员的自主性比较大，积极性比较高。因此，学院不宜增加内部财务管理的层次，而应该将财务管理职能植入现有的行政管理、教代会和教授委员会等机构中。

（二）委托代理理论与校院两级财务管理

根据委托代理理论的观点，代理人在与委托人利益目标不一致时，首先考虑的是自己的利益，甚至会损害委托人的长远利益。为了避免这样的问题发生，委托人需要采用激励和约束的方法来规范代理人的行为。学校作为委托人，将财务资源委托给学院管理，希望学院以学校的长远利益为基础，完成教学、科研和管理任务。但是学院管理者和职工的短期利益目标可能与学校的长远发展目标不一致。因此，学校需要建立起长效的激励和约束机制来规范学院的财务管理工作。

三、N大学校院两级财务管理现状

为了适应建设一流大学和一流学科的新形势、新需求和新目标，N大学自2016年开始实行校院两级财务管理，加大民主管理、绩效管理和评价监督力度，使学院拥有了更大的财务自主权，激发了学院办学的积极性。

（一）建立校院两级财务管理改革制度体系

经过校内外调研，与学院和相关职能部门研讨，财务处牵头为校院两级财务管理改革建立了制度体系。《N大学校院两级预算管理办法》《N大学教育事业收入分配管理办法》《N大学人员经费管理办法》《N大学能源消耗费用补贴管理规定》等一系列制度互相衔接，理順了校院两级财权的分配，为学院提高财务自主权提供了制度保障。

（二）设立试点学院，边试边改

校院两级财务管理改革关系到学校经济活动的各方面，不可能一蹴而就。N大学在2016年选定两个学院作为试点，率先实施新的财务管理体制。试点学院可以自主配置财务资源，可以实行新的收入分配办法。试点学院的实践将改革的痛点、难点、堵点暴露出来，各部门群策群力寻找解决办法，为后续其他学院的改革打下基础。

（三）实施财务联系人制度，加强事前指导

为了协助学院开展财务管理工作，财务处为每个学院指派一名财务联系人，用指导和协调的方式服务学院，促进校院两级财务管理改革工作的开展。财务联系人定期到学院宣传国家的财经法规和学校的财务制度，收集学院对财务管理工作的需求和建议，为师生答疑解惑。财务联系人制度的实施切实解决了学院的难题，提高了学院的财务管理水平。

（四）加强财务信息系统建设

为了方便学院及时了解财务数据和报销账务，财务处加强了信息系统建设。学院可以通过财务查询系统了解各类经费的收支情况，掌握工作执行的进度。通过预约报账系统，学院不需要在财务处排长队，实现了无等候报账，提高了学院财务管理工作的效率。

四、校院两级财务管理改革存在的问题及原因

（一）管理观念转变不充分

在旧财务管理体制下，职能部门习惯了为学院分配资源。校院两级财务管理改革要求职能部门由以“管理”为中心转变为以“服务”为中心。这使一些职能部门的人员不适应，无法很快转变观念。另一方面，很多高校现阶段的放权还局限在一定金额限度内的审批授权，涉及面广、影响力深的政策还是由学校说了算。学院得到授权后，行政事务骤然增加，但不过是在确定的程序下按流程办事。学院的管理幅度较窄，自主权不高，参与分级财务管理的积极性不强。

（二）学院财务管理水平不高

目前学院一般采取党委、院长、学术委员会三权分立的治理体系。出于科研合作、团队建设等共同利益的存在，以上三个治理主体之间不可能完全独立。在校院两级财务管理体制下，学院可以自主配置各方面的资源，可以在授权范围内根据工作开展情况调整资源分配。由于学院内部存在多方面的利益博弈，一方面容易产生讲关系拉资源的弊端，另一方面容易忽视对基础建设和学科建设等长期需求的投入，而通过给学院的教职工发放津贴、补贴的方式将教育资源转化为短期的个人利益。并且，学院财务基础工作需要相应人员具备一定的专业素质和能力，但大多数学院没有配备具有专业基础的人员。学院内部控制制度不健全，审批程序设置不严密，经费支出不规范等问题比较突出。

（三）信息共享平台建设不到位

校内职能部门各自用自己的信息系统，不同职能部门的信息系统对接起来很困难。这种情况造成了职能部门和学院间信息不对称，办事流程繁琐，管理效率低下。由于信息不能及时共享，职能部门不能及时了解学院利用资源的情况，对于权力下放存在迟疑。学院也对职能部门进行资源分配的合理性存在怀疑，认为职能部门没有充分考虑本学院的需求。这样的心态影响了校院两级财务管理改革的实施和推进。

（四）学院财务管理缺乏民主监督和考核激励

由于学院没有将民主监督引入财务管理工作中，对于教职工的薪酬等级和津贴补贴标准确定、青年教师扶持经费划分、科研成果培育投入等涉及个人切身利益的决策不能做到公正透明。各学院之间对于绩效津贴、扶持经费等政策存在较大差异，使得教职工对分级财务管理产生抵触情绪。学校对学院收支预算的编制进行了指导和审核，但对预算执行的效果如何考核和激励没有确定的方案，在一定程度上导致学院的部分决策存在短期行为。

五、校院两级财务管理改革的优化路径

（一）发挥行政手段的作用

长期以来，我国高等教育管理由行政力量主导，对于实施改革有积极的作用。在校院两级财务管理改革中，学校需要适当发挥行政手段的作用，实现各职能部门和学院统一思想，共同努力。面对职能部门和学院不适应改革的阻力，学校应做好政策宣传贯彻，使高等教育改革政策深入人心，让相关人员充分理解校院两级财务管理改革的要求。实施校院两级财务管理改革后，学院对财权和事权的使用拥有更大自主权，不再仅仅是教学工作执行者，还要积极承担起合理配置资源的责任。学校应加强对学院财务管理工作的指导，必要情况下还要考虑配置专业人员。

（二）完善学院财务管理体制

学院应建立完善的财务管理体制，包括决策机制、经费分配办法、人员薪酬制度、支出报销标准、支出审批限额和流程等。学院财务管理制度应经过学院党委、院长、学术委员会在内的治理层面联合签发，并由职工和学生代表全体表决。学校财务处要对各学院的财务管理制度进行审核，以免发生学院财务管理制度与学校财务管理制度相冲突的情况。学校审计处要对学院财务管理制度执行情况进行审计，以免学院财务管理制度形同虚设。

（三）建立学院内部监督机制

为了在学院内部统一思想，凝心聚力推进改革，学院应该建立内部监督机制，增加财务管理透明度。学院应将职工代表大会植入财务管理组织体系，让教职工代表参与薪酬、职称职务晋升等与教职工切身利益相关的重要政策的审议，并参与政策执行过程的监督。学院年度财务收支预算应经过教职工代表大会审议，学院年度财务收支情况应向教职工代表大会汇报。学院还应在财务预算制定环节听取学术委员会的意见，对于学院专业建设、学生培养方案、科研人才引进和团队建设、青年教师扶持经费划分、荣誉头衔候选人的推荐等与学术有关并涉及资源分配的重大事项，应经过学术委员会集体决策。

（四）建立学院绩效考核评价机制

为了学院从学校长远发展目标出发，节约高效地完成各项工作任务，学校应该实施绩效管理制度。学校要设置教学绩效指标、科研绩效指标以及社會影响力等一级绩效指标，对人才培养、科研成果培育、学科建设、影响力提升等工作中的经费使用情况、目标任务完成的数量和质量、学院声誉提高情况等进行综合评价分析。学校要重视对学院绩效考核评价结果的运用，将考核与激励相结合，确保校院两级财务管理改革取得成效。

六、结语

各高校在财务管理方面的实际情况千差万别，校院两级财务管理改革没有成熟的操作程序能够直接利用。各高校要从自身实际出发，在改革过程中不断探索，对于出现的新问题，要及时研究解决这些问题的对策，不断完善校院两级财务管理体制，实现综合改革的目标。

[基金项目：1.陕西教育会计学会研究项目——校院两级财务管理改革优化路径研究（编号20JC005）;2.西北工业大学发展战略研究基金——“双一流”建设背景下校院两级财务管理改革优化路径研究（编号2020FZY10）。]

参考文献：

[1] 吴俊文，段茹楠，张迎华.高校校院两级财务管理体制改革理论基础探析[J].会计之友，2017（08）

[2] 王洪敏.对完善高校校院两级财务管理体制建设的思考[J]，教育财会研究，2018（02）

[3] 江兴.高校二级学院在校院两级管理改革中如何做好财务管理[J]，会计师，2017（07）.

[4] 王蕾，徐小英.高校校院两级财务管理体制改革实践与思考——以西北农林科技大学为例[J]，经济师，2019（04）

（作者单位：西北工业大学财务处 陕西西安 710072）

[作者简介：张丽（1985—），女，汉族，湖北荆州人，硕士学位，会计师，研究方向为高校财务管理制度;韩索民（1966—），男，汉族，陕西西安人，博士学位，研究员，研究方向为高校投资融资。]

（责编：若佳）