基于DEA-Tobit法的卫生监督执法效率及其影响因素研究

谷 雨 孟 群

【提 要】 目的 研究2018年全国30个省卫生监督执法效率并探讨其影响因素，为提高卫生监督执法效率提供决策依据。方法 采用DEA-Tobit两阶段法计算卫生监督执法效率，并分析其影响因素。结果 30个省卫生监督执法效率平均值为0.781，13个省规模报酬递增，9个省规模报酬递减。政府投入、人员受教育程度、年均培训次数、信息化投入、协管员、社会关注度对卫生监督执法效率的影响具有统计学意义(P<0.05)。结论 全国卫生监督执法效率整体一般，各省间差距大，可通过加大政府经费投入、扩充执法人力、加强人员培训、提高社会关注度、完善内部管理、合理制定发展方案等来提高卫生监督执法效率。

卫生监督作为国家公共卫生体系的重要组成部分，在落实健康中国战略、维护人民健康权益方面发挥着重要作用。2018年国务院办公厅发布《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》，提出要提高监管效率效能，为实施健康中国战略、全方位全周期保障人民健康提供有力支撑[1]。截至2018年12月，全国卫生监督人力7万余人，而监管对象近400万户[2]，这一数字还在不断上涨，如何充分利用现有资源满足执法需求，提升执法效率是当前卫生监督工作面临的一个重要问题。因此，本文尝试在DEA-Tobit两阶段模型分析框架下，评价卫生监督执法效率并分析其影响因素，为提升卫生监督执法效率提供决策依据。

资料与方法

1.资料来源

数据来源于2019年《中国统计年鉴》、《中国卫生健康统计年鉴》、《全国卫生健康执法监督信息统计报告》，由于西藏自治区、港澳台数据不完整或无统计数据而未纳入，对30个省(自治区、直辖市，以下简称省)相关数据进行整理分析。

2.研究方法

数据包络分析法(data envelopment analysis，DEA)是应用线性规划理论对决策单元进行相对效率评价的非参数系统分析方法[3-4]。其优点在于可以选取多个投入与产出指标，无需预先设定数学关系表达式，且无需考虑不同指标的量纲问题，在应对效率指标不同质的基础上能够规避主观要素干扰与评价要素单一问题[5-6]。规模报酬不变的CCR模型和规模报酬可变的BCC模型是DEA分析中的常用模型，其中BCC模型在CCR模型的基础上可将综合效率分解为纯技术效率和规模效率[4]。本研究重点关注在卫生监督执法资源投入不变的情况下如何获得最大产出，故选择以产出导向BCC模型预测各省卫生监督执法的综合效率、纯技术效率和规模效率。

以上述方法所求综合效率值为因变量，用Tobit模型对各影响因素进行分析。Tobit模型又称删截回归模型，适用于因变量以受限方式被观测到的情况，可弥补普通最小二乘法回归所出现的参数估计偏差以及不一致的缺陷[7]。本文利用DEA计算出的效率值均在0～1之间，再采用Tobit回归模型分析卫生监督执法效率的影响因素。

3.指标选取

DEA模型的测量指标包括投入指标和产出指标，本研究从卫生监督执法工作的职能特点和决策者的可操作性，通过文献优选、德尔菲专家咨询确立指标体系，选取3个投入指标：卫生监督员数、其他人员数和总支出，4个产出指标：监督检查数、双随机抽查数、抽检数、办结案件数。Tobit回归模型主要考虑管理和环境因素指标[8]。环境因素包括监管面积、社会关注度，管理因素包括政府投入、信息化投入、人员受教育程度、年均培训次数、协管员数。其中人员受教育程度指各省卫生监督执法人员中本科及以上学历人员所占比例；社会关注度指各省 6 岁及以上人口中高中及以上学历人口所占比例。

结 果

1.全国卫生监督执法效率分析

如表1所示，各省规模效率普遍较高，平均值达到0.953，纯技术效率平均值仅为0.818，综合效率平均值为0.718。其中，13个省纯技术有效，8个省规模有效，7个省综合有效，即同时满足了纯技术有效和规模有效。DEA相对无效的省中有13个规模报酬递增，表明这些省资源利用充分，应进一步扩大投入规模；9个省份规模报酬递减，表明投入没有得到充分的利用，造成一定程度的资源浪费。按八大经济区域划分来看，各区域差距较大，西南、南部沿海、东部沿海三个地区的效率优于北部沿海、西北、东北，而长江中游和黄河中游效率最低。

表1 2018年全国卫生监督执法效率分析结果

2.影响因素分析

如表2回归结果所示，监督面积与卫生监督执法效率无显著相关，政府投入、人员受教育程度、年均培训次数、信息化投入、协管员和社会关注度均对卫生监督执法效率存在正向影响，其中人员受教育程度影响显著性最强，政府投入、信息化投入次之。

表2 Tobit回归分析结果

讨论与建议

基于DEA-Tobit两阶段模型对2018年全国30个省的卫生监督执法效率分析，结果显示：全国卫生监督执法效率整体一般，各省间差距较大，DEA有效的省仅有7个，占23.3%，14个省综合效率低于全国平均值，平均规模效率优于纯技术效率，综合效率主要受纯技术效率影响，普遍偏低，说明无效省份应重点加强内部管理、科学规划与发展。从规模报酬来看，13个省规模报酬递增，这些省应加大卫生监督执法资源的投入，同时根据规模调整管理模式，9个省规模报酬递减，这些省应合理配置资源、不能单纯的扩大投入，应重点提升执法人员执法水平、优化管理模式、提高管理效能等。

对综合效率影响因素的分析发现，政府投入和信息化投入对卫生监督执法效率有正向作用。政府对于卫生监督执法工作的投入普遍存在不足[9]，投入的增加可以使执法所需资源得到补充，一定程度上可缓解执法人员的压力，执法效率得以提升。执法人员的受教育程度和年均培训次数对卫生监督执法效率有正向作用。经调研，执法人员受教育程度越高，对自身的要求也越高，对执法技能的理解和掌握也更快，执法任务完成量也更多。同样，执法人员参加的培训越多，执法人员能力提升越快，效率也越高，加强人员培训是提升执法人员专业化水平的关键。协管员对卫生监督执法效率有正向作用。协管员主要由基层医务人员担任，在社区、乡村的日常工作中能及时有效地掌握监管对象的第一手资料，人员越多，越有利于缓解执法压力。社会关注度对卫生监督执法效率有正向作用。公民的受教育程度越低，法治观念越淡薄，对卫生监督执法的关注和诉求也越低；反之，受教育程度越高，对执法的关注和要求越高，执法压力增加，倒逼政府更加关注卫生监督执法效率的提升。

基于以上结论，本文对卫生监督执法效率的提高提出以下建议：

(1)完善卫生监督执法体系，提高管理能力。我国卫生监督执法体系以省市县三级执法机构为主，乡村基层卫生机构为辅。机构层级多且非垂直管理，内部沟通不畅等问题是影响各省卫生监督执法管理水平的主要因素[10]，政府应明确各级卫生监督执法机构职责定位，完善层级间的沟通协调机制，同时厘清卫生行政管理部门和执法部门的监管职责关系，减少无效执法和反复执法情况的出现。

(2)扩充执法力量，提升执法能力。各级政府应综合考虑多方面因素，合理设定执法岗位数量，与日益增长的监督对象、不断扩展的监管内容、层出不穷的监管问题以及人员流失等问题形成有效联动响应，加强岗位设置的针对性，满足实际需求，做到有效增加。同时还应通过多种形式不断提升卫生监督执法人员的综合能力，如提高人员招聘学历门槛，加强在职人员学历深造，依托地方教育资源培养对口人才，开展分级分类人员培训，举办执法技能比武等，形成长效人才建设机制，避免因能力不足造成的低效执法。

(3)加大经费投入，健全保障机制。卫生监督执法作为一项社会公益性职能，依靠政府主导，各级政府应加强前期调研，结合实际需求增加卫生监督执法工作的财政投入，建立长效投入保障机制。与此同时，各地财政水平不一，中央应有针对性地进行专项支持。此外，应加大“智慧卫监”建设，通过现代信息技术手段缓解执法压力，为卫生监督提效增速。

(4)提高社会公众对卫生监督执法的关注度和参与度。对卫生监督机构来说，可利用线上线下多渠道广泛宣传加强引导，提升卫生监督“知名度”，同时通过完善信息公开制度和公众参与制度，为公众参与监督提供有利条件，提高公众参与监督的积极性和可行性。

(5)合理制定个性化发展方案，促进地区均衡发展。各省在制定卫生监督执法规划时应结合自身内外部特点综合考虑各类影响因素，合理配置和利用资源。与此同时，可将同区域内的“有效”省份作为追赶目标的首选，形成区域发展联盟，加强交流学习，形成协同发展力量，也可通过跨区域的对口支援，共同缩小区域内和区域间的差异。