十堰市农作物秸秆禁烧问题及对策研究

■文 / 程泽 吴昊 刘琪 戢炯 付艳 陈珍

农作物秸秆的处置利用是农业生产中的一项重要问题，秸秆的综合利用可以起到变废为宝的作用，但在秸秆还田的过程中，采用露天焚烧的方式会产生大量的空气污染物，对大气环境质量造成严重影响。因此，做好农作物秸秆的综合利用以及秸秆禁烧工作，显得尤为重要。湖北省十堰市地处鄂西北山区，是鄂豫陕渝四省市毗邻地区的接合部，下辖119个乡镇、1807个行政村、10013个村民小组，农村人口243.09万人。全市现有耕地面积19.5万公顷，其中水田4.09万公顷，旱地15.5万公顷。近年来，随着全市农业产业的蓬勃发展，关于农作物秸秆的露天焚烧问题逐渐凸显，秸秆禁烧成为政府管理部门、农民和社会普遍关心的大事，每年夏季和秋季的秸秆禁烧工作成为各级政府工作的难点问题。对此，结合十堰市实际情况，开展秸秆禁烧和综合利用相关研究，为全市农作物秸秆禁烧和综合利用提供参考。

一、十堰市农作物秸秆利用及禁烧现状

十堰市主要农作物按产量排序是玉米、稻谷、小麦、油菜4种，其秸秆资源量占全市农作物秸秆资源总量的78.5%。十堰市2019年农作物秸秆资源量93.9万吨，其中玉米秸秆资源量26.8万吨，稻谷秸秆资源量17.7万吨，小麦秸秆资源量14.3万吨，油菜秸秆资源量14.9万吨。目前，全市农作物秸秆综合利用方式主要是肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化利用，2019年秸秆综合利用率为91.4%，秸秆综合利用情况较好。为全面推进农作物秸秆禁烧工作，十堰市有关部门紧盯农作物秸秆露天禁烧工作目标，坚持常抓不懈，深入宣传引导，强化管控措施，加大督查力度，严格压实责任，推进综合利用，秸秆露天焚烧行为得到进一步遏制，为环境空气质量不断改善发挥了重要作用。

1.加强组织领导，分解落实责任

十堰市环境保护委员会办公室下发了《农作物秸秆露天禁烧工作方案》（以下简称《方案》），对秸秆禁烧工作进行安排部署，对各地落实 《方案》情况进行专项督查。各县（市、区）也相继出台方案及 《工作考核评分表》等文件，对秸秆禁烧的工作原则、具体措施、考核问责等进行明确规定，对各乡镇进行秸秆禁烧工作专项督查督导，督查巡查结果作为各乡镇和县直单位2020年绩效考核的重要依据。通过责任到人，分工明确，切实增强了干部群众的责任意识，促进秸秆禁烧和资源化利用工作顺利开展。

2.强化督查巡查，加大管控力度

在夏收、秋收等高峰时段，综合采用督查巡查、驻点督查突击检查等方式，持续对各县（市、区）开展现场巡查，将秸秆禁烧工作作为重点内容加强执法检查和现场督办。市禁烧办在全市各地采取空中与地面、技术与人工相结合的办法不间断地巡查，采用无人机对高速公路、国道沿线等敏感区域进行了重点巡查，对巡查发现的情况通过禁烧工作群将情况及时交办各地进行查处。运用无人机巡查等措施对六个县（市、区）开展秸秆禁烧专项巡查32次。对出现大面积火点的乡镇进行通报。

3.加大查处力度，增强执法实效

对日常巡查发现的露天焚烧行为加大处罚力度，2020年十堰市共出动执法人员5800余人次，对全市56个乡镇专项巡查150余次，巡查面积达500万余平方米，基本实现了禁烧重点乡镇的全覆盖。2020年十堰市立案查处露天焚烧秸秆16起，处罚金额12000元，训诫23人次，批评教育15起，督办约谈村级秸秆禁烧工作责任人12次，共对27个乡镇实施了环境保护“一票否决”预警，通过严管重罚，对违规焚烧现象蔓延的趋势起到了积极的遏制作用。

二、秸秆禁烧存在的问题和困难

综合来看，十堰市秸秆禁烧工作存在着面广量大周期长、监管执法有困难、政策不够接地气、宣传教育跟不上、综合利用途径少等问题和短板。

1.禁烧责任未压实，管控措施不得力

部分乡镇禁烧工作组织不到位，村、组未制定具体的工作措施。虽悬挂有禁烧标语，但有村民就在禁烧标语旁边焚烧农作物秸秆；更有甚者这边是禁烧宣传车在路上宣传，那边仍是田间秸秆焚烧浓烟四起；部分村民心存侥幸，搞“错时焚烧”以逃避监管，与执法人员“打游击”，导致秸秆露天焚烧现象屡禁不止。有时甚至发现公路沿线既悬挂有禁烧标语，又有宣传车在宣传，但村民仍在田间焚烧，并未见当地采取有效措施制止。

2.禁烧工作有误区，严格执法难落实

个别县（市、区）认为秸秆禁烧执法就是环保部门的事，发生焚烧行为就是环保的事。市禁烧办在督查时也发现，各地禁烧工作大多为环保部门单打独斗，其他部门联动不主动，尤其未联合公安部门，针对焚烧现象屡禁不止的地方未采取强制措施。房县红塔镇、竹溪县中峰镇、丹江口市习家店镇的农民露天焚烧秸秆现象突出，被省、市禁烧办通报，但相关政府未采取行政处罚等强制措施，使得焚烧行为屡有发生。

3.疏堵结合不到位，综合利用有滞后

基层苦于农作物秸秆没有出路，综合利用成了困扰禁烧工作的最大难题。十堰市虽建成了几家生物有机肥加工、饲料青贮等农作物秸秆再利用的企业，但由于受山区地形条件影响，造成收集运输成本高、相关配套资金难到位。房县划拨专项资金对秸秆回收再利用企业进行补助，其他县（市、区）未下拨专项资金扶持，导致农户对秸秆收集积极性不高、企业生产经营运转困难，一定程度上制约了秸秆的再生利用，导致秸秆禁烧工作重堵轻疏。

4.制度机制不健全，禁烧工作忙应付

部分县（市、区）长效机制不健全，未明确公安、农业及其他部门在秸秆禁烧工作中的职责，未建立联合巡查制度，未对农机手进行技术指导、培训，未将秸秆禁烧工作纳入年度考核范围，追责、问责流于形式，秸秆禁烧工作疲于应付，难以形成长效机制。部分县政府未将秸秆禁烧和综合利用工作纳入年度考核之中、未出台秸秆禁烧工作考核办法、未建立联合巡查制度，只有环保部门坚持巡查、督办。制度机制不健全，导致秸秆禁烧工作表面化、随意化，焚烧秸秆行为时有发生。

5.禁烧宣传有盲区，禁烧氛围待加强

秸秆禁烧工作宣传在乡镇未做到全覆盖。尤其部分村干部只对村民进行口头宣传，未结合本地实际做到让村民家喻户晓，部分参与秋收的农机手及外出务工归来人员对禁烧工作不知情，致使秸秆禁烧宣传工作有盲区。房县军店镇下茅坪村、竹山县麻家渡镇长望村发生露天焚烧行为均是外出务工回乡人员及农机手点燃，询问中这些人员均不知晓秸秆禁烧规定。在焚烧现象较多的竹溪县和房县部分村庄均未发现相关禁烧宣标语及横幅。

三、秸秆禁烧和综合利用的对策建议

1.强化综合利用，在“疏”上下功夫

要切实解决村民群众“不愿烧”的问题，单一强调禁止焚烧秸秆无法从根源上杜绝焚烧现象，各级农业部门要加强农机手培训和农技指导，强化农作物秸秆综合利用，尤其要针对重点区域、乡镇农作物集中连片种植地区，要预留综合利用专项资金，对重点地区的秸秆进行回收利用，对秸秆综合利用的企业予以扶持。

2.加大禁烧宣传，从重点人员下功夫

在重点区域，针对重点人员进行重点宣传，比如农机手、外出务工回乡人员，要充分调动村委会积极性，全面掌握人员情况，采取有针对性措施，使禁烧宣传深入人心，切实做到不能烧，也不想烧。

3.加强部门联动，从禁烧实效下功夫

各级政府，尤其乡镇政府要及时协调组织环保、农业、公安、消防等部门，开展禁烧联合执法，对禁烧工作滞后地区加强巡查、执法，增强震慑，针对个别焚烧行为进行曝光，对大范围焚烧行为采取行政拘留等强制措施，并将相关行为进行广泛宣传，从而最大限度地减少焚烧行为。

4.压实主体责任，在禁烧末端下功夫

农作物秸秆禁烧工作重点在乡镇政府，尤其在村委会，要把相关责任压实到村组，充分调动他们的积极性，将秸秆禁烧工作与考核结合，充分发挥他们的主动性、创造性，做到及时发现，马上制止。

5.健全制度法规，从长效机制下功夫

农作物秸秆禁烧工作是一项长期工作，要建立健全制度法规，建立部门联动机制，每年到了夏、秋收季节组织各部门联合巡查。建立奖惩激励机制，对工作成效明显的进行资金、项目扶助，反之则进行问责，促使禁烧工作抓出效果。