澳大利亚能效与温室效应绩效审计的借鉴与启示

李 楠，王静娜，冯宏志

(和信会计师事务所(特殊普通合伙)河南分所，河南 郑州 450046)

澳大利亚政府在国家工业化发展过程中已经将碳排放和能源使用效率列入审计范围，并且制定了相应的政策和法律法规，使得企业在进行生产经营活动中承担相应的责任和义务。

1 澳大利亚能源效率和温室气体排放管理审计的立法框架

温室气体的排放引起的气候变化对生态系统的潜在影响已经成为公认的全球性挑战，影响到水资源、粮食生产、人类健康、基础设施和能源系统等澳大利亚所有六个州的方方面面，历届澳大利亚政府都推出了一系列举措，以应对气候变化带来的挑战。州和地方政府也纷纷出台方案和举措来减少排放或协助社区适应气候变化。2008年，在澳大利亚六个州司法管辖区共制定了550项气候变化相关的措施，这些政策措施是温室和能源治理的核心组成部分，它授予了政府和其他相关机构对其监控以实现对温室和能源的监测目标。

为了减少温室气体排放，鼓励低排放技术，提高能源利用效率，议会于2007年9月通过了《温室和能源报告法案》(NGER法案)，该法案要求建立一个强制性的国家温室气体排放和能源报告系统来取代一系列基于自愿性行业调查的温室气体或能量测量机制。NGER旨在建立一个单一的国家报告框架，其参与者包括最高审计机关、相关国际组织、特别工作组等，协调各个州的温室气体排放，NGER的五大目标是：①在未来发展中巩固引进的碳排放交易计划；②告知、宣传澳大利亚政府和公众有关温室排放和能源效率的相关政策；③履行澳大利亚的国际报告义务；④协助联邦、州和地区政府实施开展项目和活动；⑤避免重复与美国领土类似的报告要求。该法案由气候和能源效率变化部进行管理，立法框架体系包括法律主要框架和附属法例，主要立法于2008年1月生效。

澳大利亚在NGER法案立法之后，同时根据NGER法案实施了一系列配套管理政策。①制订了国家温室能源报告计划，要求相关企业必须依据NGER法案法律框架进行在线注册，使用在线报告系统，据此实现能源和温室排放数据的自动计算；②政府引进了碳定价机制，确定在2012年7月出台在3年～5年内排放总量交易计划，表示目前澳大利亚约500个碳排放大户，排放量超过25万t的企业将会直接根据国家温室和能源报告系统实施碳定价机制；③对违规行为制定了处罚措施，民事处罚最高多达22万美元，违规行为包括公司未按时注册、报告信息中错误信息过多、没有持续的记录过程，未履行相应的义务等；④政府还设立了管理NGER法案的能源数据官盖多(GEDO)，盖多根据NGER法案对相关事项进行监管，包括：国家温室和能源注册、监控且要求强制遵守的法律、对公司进行审计、数据的披露和公布、公司注册和注销。

图1 澳大利亚温室能源排放审计立法框架

2 澳大利亚能源效率和温室气体排放管理审计的目的和内容

2.1 本次审计的目的和范围

本次审计的目的是评估国家温室和能源报告系统的实施效力和气候变化暨能源效率部的管理绩效，评价气候变化暨能源效率部的方案是否有效实施，管理的完整性、安全性和数据方案的质量；并且监控企业界是否遵守了NGER法案的规定；并简化澳大利亚政府协议中要求的报告程序，提高国家温室和能源报告系统的效力和气候变化暨能源效率部的工作效率，更加有效地帮助澳大利亚政府进行节能减排工作。

本次审计范围主要包括国家温室和能源报告系统交付和使用过程中相关的条例法规，包括2007年9月制定的《国家温室能源报告法案》，截至2011年6月30日的“澳大利亚企业报告阈值统计”；另外还涉及企业近年排放数据报告、对注册企业的调查回访以及对监测系统的数据记录。

2.2 本次审计的主要内容

2.2.1 国家温室和能源报告系统实施规划和交付情况

2.2.1.1 主要举措。澳大利亚政府着手建立覆盖全国的国家温室和能源报告系统软件，主要举措有：①公开发行出版国家温室和能源报告系统的使用教程和技术教程；②在特定的利益相关者之间建立法定管制；③使用软件的申请人必须进行实名注册，软件处理时也需要进行申报；④在起草和输出报表的时候，收集数据和写出的报告需要在线注册；⑤在线报告系统开发和企业的电子注册，在线报告系统培训课程的推出；⑥数据质量保证，分析报告的数据与其他公开现有的数据集，以确定报告数据的可信性和完整性；⑦审核和合规性流程：审核过程的规划，审核的内容包括权力、责任、领导、组织、指挥和控制等。这些工作的重点在于既要便于登记，也要便于报告。

2.2.1.2 规划情况。在建立NGER方案的同时，气候变化暨能源效率部也准备引入排放交易方案——碳污染减排计划，政府提出建立一个独立实施和管理的碳污染减排机构，准备合并气候变化和能源效率部以及可再生能源部，以减少重复和交叉。在2009年，气候变化暨能源效率部制定了一项包括60个文件的阿克拉计划——开发一个在线软件取代在线报告系统。但是这项计划在2009年并未通过参议院的审核，要求延缓至2012年，这就意味着建立阿克拉计划被放弃，全面推广建设国家温室和能源报告系统计划。这就要求工作重点仍然在国家温室和能源报告系统的管理活动方面。

2.2.1.3 交付情况。在国家温室和能源报告系统交付使用的过程中，气候变化暨能源效率部已经制定了全面的指导材料，协助企业履行自己的义务，其中包括：有关法律法规的要求、在特定环境下的测量技术准则、覆盖更复杂的合规性的补充、情况说明书涵盖的事项(如注册流程、记录保存)、在线实时通讯、在线计算器等，指导材料会在气候变化暨能源效率部网站上进行更新。

审计人员对注册的66家企业进行回访，设定“非常好、好、一般、不好”4个等级供企业评价，除此之外，审计人员还邀请注册企业进行访谈和讨论，对国家温室和能源报告系统的使用进行反馈；并在合规性方面对注册企业进行了是否遵守规定实施了监控评价，业务流程方面对企业是否达到排放绩效目标进行评估。

2.2.2 数据收集和管理

在NGER立法中数据的完整性至关重要，在线报告系统负责收集各类企业每年的能源排放数据，并进行准确性评估和数据维护。气候变化暨能源效率部在各个企业排放数据的自我评估基础上进行指导。公司必须使用在线报告系统以电子报告的方式提交最终报告，并在财政年度结束的4个月内提供由首席执行官批准的该报告的硬盘拷贝。气候变化暨能源效率部负责在线报告系统的开发和维护，要求企业直接在线报告系统录入数据，确保数据的质量并对公众进行数据披露。企业提供给气候变化暨能源效率部报告的关键是提交国家温室和能源报告系统之前进行有效的管理和自我评估数据的质量。数据采集的自动化流程有助于减少输入过程中的错误，并对独立验证数据的完整性提供了额外的保证，任何错误应该在报告提交前交由公司纠正部门予以改正。审计署通过对注册公司的调查，试图回答国家温室和能源报告系统报告中温室气体和能源排放数据是如何取得的。其中包括手动录入国家温室和能源报告系统电子表格数据、重新设计财务管理体系用于温室能源排放数据报告、对外包给第三方的企业进行系统的调查。

为符合NGER法规，审计人员必须详细记录对注册公司的信息审计过程，包括生产活动过程中的详细信息；为了解注册公司是否按照要求保存数据记录，审计署对企业和公司进行采访核查，或者核查以往报告的样品及温室能源审计报告。为了进一步了解企业在保存记录方面的实践行为，审计署对排放报告中具体相关物质进行了调查。

2.2.3 合规性管理

气候变化暨能源效率部所描述的合规性即鼓励企业自愿、未遵循的将会被处罚。合规的主要责任在于注册公司，气候变化暨能源效率部的职责是根据合规性的结构框架管理存在的违规风险。注册公司未按照立法要求提供排放数据的，可以给予强制手段。审计署主要检查了气候变化暨能源效率部管理的合规要求，包括：合规性框架、合规性的政策实施、符合登记和报告的要求、合规对注册公司成本方面的影响。

2009年，合规法案进行修订，加强了对部长决策权利的审计。2010年3月，允许个人申请注册成为温室和能源审计师，要求建立审计人员登记的信息。同时也审查了合规法案的执行情况，包括审计过程中是否违反法例、员工培训和绩效开发流程、与其他政府协调机构的安排、监管活动的操作程序、合规性监控战略、对测量系统性能的评价；在2011年中期开始，气候变化暨能源效率部试点审计过程中，检验了审计方法和检查数据的准确性。包括22个审计过程，10个合理保证，7个有限保证，5个验证。在对注册要求审计方面，对3个值进行了审计，包括：温室气体排放量的阈值、能源生产门槛、能源消费门槛。

3 审计结论和建议

3.1 执行、规划和交付方面的结论与建议

经审计调查，审计署认为重大政策决定和资源配置的修改是造成国家温室和能源报告系统延缓发展的关键因素，尽管涉及复杂性和技术性的挑战，但是气候变化暨能源效率部仍然克服困难实施了温室气体和能源报告制度。然而，由于资源的限制和激烈的优先事项竞争，合规审计功能最终未能敲定，有效的合规审计是碳定价实施机制的前提。另外，业务规划流程也有了相应的更新，气候变化暨能源效率部也确定了初期的主要风险，尤其是在IT支付系统方面的风险。

由此，审计署提出以下建议：①继续研发新型的综合独立管理平台，在2012年可以使用的时候，避免出现过多的技术问题和系统漏洞；②开发新的功能，使其能大范围的覆盖大中小各类企业排放数据；③提前尝试进行平台的合并，修改合并中出现的问题，为以后减少工作量；④完善国家温室和能源报告系统各部分功能的使用情况，可以开放反馈系统，有问题可以直接进行在线反馈，避免影响软件正常使用。

3.2 数据收集与管理方面的结论与建议

经审计调查，审计署认为，收集、记录和自我评估国家温室和能源报告系统数据的过程相当困难和复杂，同时对企业来说也存在很大的困难，距离预期还有很大的差距。最常见的做法是由公司根据使用手册使用电子表格来手动捕捉自我评估NGER数据，只有极少数实现全自动化收集填报。尽管成本相对较低，电子表格操作手册增加了错误的概率，并使其更加难以确定数据的准确性。有些排放数据特别小的企业或者承包给第三方的企业，对报告的评估有一个最低的门槛成本，这种做法将增加公司注册的监管负担和部门的合规工作。独立的第三方已协助近一半注册企业认证数据的完整性。

审计署提出以下建议：①政府应该减少企业引入的成本，审计署建议气候变化和能源效率部评估企业引入新的检测系统所产生的成本和费用；②制定相应的政策鼓励企业进行自动化的升级，降低企业工作和行政部门在系统检测方面的负担。

3.3 合规性管理方面的结论与建议

经审计调查，审计署认为，国家温室和能源报告系统合规审计功能的实现具有一定的滞后性，无法及时满足对国家温室和能源报告系统及时性的要求，具体的工作就是需要建立一个功能性可操作的合规审计框架。审计署建议：①提高审计人员的自身从业水平，针对审计过程中的漏洞需要加强审计人员与企业之间的交流，要求企业披露更多的信息；②降低企业合规的成本；③推广试点成果，在合适地区进行大面积推广。

4 澳大利亚温室与能效审计借鉴和启示

4.1 能源、温室气体排放方面

①加快温室能源排放方面的法律法规的完善，相关生产排放企业要进行实名注册，实施问责制；②加大对温室能源排放数据监测软件的研发力度。

4.2 审计报告的结构方面

我国的审计报告结构形式单一，只有审计长的致辞和审计发现。澳大利亚政府审计报告包含摘要、审计发现、附录、图表、缩写词等；我们国家审计部门可以适当丰富我国审计报告的结构。

4.3 审计报告内容方面

我国审计署出具的审计报告只有审计结果，不涉及审计的具体内容；澳大利亚政府审计在审计内容涉及审计框架、具体审计信息、审计结果和审计建议，以及政府做出的回应等，内容多样，形式丰富。

4.4 审计结果反馈方面

在审计署出具审计结果和审计建议后，会把审计材料及报告移交司法机关；澳大利亚政府则是要求气候变化暨能源效率部对审计结果做出回应，并要求该部门拿出明确的方案。

4.5 审计方法方面

①完善我国温室能效审计的法律法规，审计风控重点及合规核心应该是被审计资料是否符合这些已经制定的法律法规，同时在能效审计发展过程中遵循“边审计边完善”的工作思路，要在实践过程中完善我国的法律法规；②扩大审计的范围，对于一些规模大、结构复杂的企业应该对与其有密切业务往来或者委托代生产相关企业进行相关审计，侧面验证审计数据真实性；③进行审计之前，先对被审计单位的监测记录软件进行测评，对其准确性、完整性、及时性作出评估，确保所记录的数据是有效完整的。