从碎片到统合：项目制治理中的条块关系*

史普原 李晨行

一、问题的提出

条块关系是中国政府组织的一个重要特色，也是一项重大难题，只有充分发挥条块统合作用，才能提升国家治理能力。(1)周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2009年版；曹正汉、王宁：《一统体制的内在矛盾与条块关系》，《社会》2020年第4期。毛泽东非常重视调动中央与地方“两个积极性”，曾将央地关系作为“十大关系”之一做出重要论述，他指出：“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。……各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方的压力很大。”(2)毛泽东：《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第31页。这里讲的并非抽象的央地关系，主要就是条块关系。项目制治理盛行以来，条块关系发生了较大变化，对此学界鲜有系统研究。一方面，条条管控资源增多，催生了“跑部钱进”行为，导致条条权力膨胀，较大程度地挑战了之前的财政分权格局，使得条块关系更加复杂，“碎片化”趋于严重。另一方面，为应对“碎片化”，调动条块两个积极性，国家推出了一系列条块统合策略，在不同条件下产生了一些差异性效果。对此，亟待提炼与总结。

相关研究中，一类研究关注了“碎片化”治理，但对其中条块互动机制的提炼不够，对国家应对“碎片化”策略的探讨也不足。李侃如等较早使用这个概念，他们认为中国政府组织并非铁板一块，而是在不同层级、不同部门广泛存在“碎片化权威”(Fragmented Authoritarianism)。(3)Kenneth Lieberthal, David M.Lampton, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1988; Kenneth Lieberthal, David M.Lampton, Bureaucracy, Politics and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley, CA: University of California Press, 1992.立足于此，“碎片化”的政府组织内部常被认为充斥着利益争夺或竞争、讨价还价、“上有政策、下有对策”、选择性执行等不利于总体目标实现的结构与行为。(4)周志忍、蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制探析》，《公共行政评论》2013年第1期；曲延春：《差序格局、碎片化与农村公共产品供给的整体性治理》，《中国行政管理》2015年第5期；何植民、陈齐铭：《精准扶贫的“碎片化”及其整合：整体性治理的视角》，《中国行政管理》2017年第10期；杜春林、张新文：《农村公共服务项目为何呈现出“碎片化”现象？》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2017年第3期。

还有一类研究关注了国外较新的统合理念，但距离本土化实践有一定距离。“碎片化”治理在发达国家同样存在，国外学界因此产生了“整体性治理”思潮，这一思潮近年来被介绍到国内。(5)学界根据目标与手段的冲突与增强关系，划分出领地式、渐进式、碎片化和整体性治理四种理想类型。[法]皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌瀚译， 生活·读书·新知三联书店2005年版。Perri 6, “Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective: A Preliminary Literature Review and Exploration”, Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Vol.14, No.1, 2004; Tom Christensen, Per Lægreid, “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public Administration Review, Vol.67, No.6, 2007；竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。然而，整体性仅是一项治理理念，难以作为唯一目标，它无法取代其他治理模式的作用，比如渐进式或“泥泞前行”(Muddling Through)在制度变革等方面始终发挥重要作用。(6)Charles E.Lindblom, “The Science of ‘Muddling Through’”, Public Administration Review, Vol.19, No.2, 1959; Jonathan Bendor, “A Model of Muddling Through”, The American Political Science Review, Vol.89, No.4,1995; Xueguang Zhou, Hong Lian, Leonard Ortolano, Yinyu Ye, “A Behavioral Model of ‘Muddling Through’ in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection”, The China Journal, Vol.70, 2013.并且，若简单直接地运用该概念来分析中国现实，可能会因为治理环境的不同而发生偏差，或者忽视重要的制度细节，(7)Robert A.Dahl, “The Science of Public Administration: Three Problems”, Public Administration Review, Vol.7, No.1, 1947; [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达等译，上海译文出版社2012年版。失去了立足中国现实发展本土性概念的机会。

学界还有一些关注央地关系并且产生较大影响力的学术概念，但它们无力阐释项目制治理以来的条块关系变化。“M”型体制或财政联邦主义理论，与之对话基础上提出的“诸侯经济”、“锦标赛体制”、“分散烧锅炉”、“行政发包制”等概念，以及更关注集权治理的“压力型体制”、“运动型治理”等均侧重于块块关系。这类研究通过建构较为正式的理论模型，将政治和行政实践抽象化了，难以解释复杂的制度和行为。尤其自分税制改革以来，国家能力的提升体现在行动主体层面，首要就是条条权威的膨胀。与20世纪90年代中期所谓“两个比例”下降不同，条条权威反而“压制”了地方积极性，并导致条块关系更加复杂。

近年来的项目制研究虽然涉及条块关系，但条块协调与统合研究很少。然而，近二十年尤其是自中共十八大以来，国家日益有意识地优化条块关系，发挥“两个积极性”，在不同层次和领域较为灵活地推出了一系列条块统合实践，这是中国特色国家治理现代化的重要组成部分，对此有待系统提炼与分析。

综上所言，对项目制治理中的条块关系进行系统研究，不仅有助于理解国家治理实践变迁的内在逻辑，而且有利于在基础理论层面推进条块关系和国家治理的组织形态研究。对此，我们需要回答如下问题：项目制运行中的条块分割如何造成了“碎片化”？为解决这项难题，条块统合呈现出怎样的路径？不同路径有怎样不同的特征，又为什么会不断变革？本文将基于十年来在中国华中、东南三个省份的长期跟踪调研，对上述问题进行系统探讨。

二、“碎片化”与条块分割

项目制治理中，“碎片化”是较为普遍的现象。(8)可参见审计署历年来对预算执行和其他财政收支的审计报告，比如2005年的审计报告指出，“项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散”，项目分散严重，据不完全统计“平均每个项目4.36万元”。2016年的审计报告更是明确指出“部门化、司处化”以及“小、散”问题导致项目单位难以作为。在我们的调研中，也时常听到县乡单位的抱怨。究其缘由，主要有如下几点：

首先，项目制本身的组织特征。项目设立的初衷是围绕某一具体意图，打破固有的条块格局，将各级部门乃至整个社会调动与统合起来。因此，它具有增量性和临时性，一方面能够灵活地穿越科层组织，实现多种意图；另一方面造成条块职责与行为更加不确定，在每一次项目发包过程中，往往要在既有利益、既有权责中进行调整和再组合。它还具有目标导向的特点，虽然能够在一定程度上打破一板一眼照章办事的科层结构，但围绕项目目标，各级行动主体都将对之进行意图再细化、偏离乃至扭曲和目标替代，导致目标被进一步打散。上述行动均会产生大量缝隙、摩擦、交叉、重叠等典型“碎片化”现象。

其次，项目分配中的条条分散。(9)史普原：《科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨》，《社会》2015年第5期。第一，项目分配机构多且交叉重叠。分税制之后，中央财政能力大幅提升，它们的具体分配权掌握在各个条线之下，这些项目资金既是它们提供的公共产品，体现部门职能及其势力范围，也是调动下级条条和块块配合其稳定和拓展盘面的重要工具，即所谓“手里没把米，鸡都唤不来”。这就导致它们常常突破自身分工，在部门职能的模糊地带“辗转腾挪”，扩大部门权力与利益范围。就农业农村项目而言，包括农林水基建、高新技术和现代农业、农业科技成果转化、农业综合开发、生态工程建设、水利建设、防汛抗旱、政策性补贴、救灾、扶贫等诸多大类，由财政、发改委、交通、水利、国土、农委、扶贫办、农机等十多个职能部门分配。同样是农村公路建设，却分散在多个条条的名目中，包括“县际和农村公路改造”、“通达工程”、“乡村公路”等；同样是农田水利，打着“千亿斤”、“农业综合开发”、“土地整治”、“小农水重点县”等不同名目分散在多个部门之中。更为严重的是，同一条条内部，也存在诸多交叉重叠，表明“部门化”进一步向“司处化”下滑。

第二，条条之间的横向层次多。它主要体现为三个层次：一是财政部门以部门预算的形式向职能部门进行资金划拨，也包括向发改、科技等拥有预算分配权的非财政部门，进行基建、科技等支出的切块划拨；二是发改委等非财政部门向职能部门进行新一轮的资金横向分配，在运行和统计中，专项转移支付和基建资金是分列的，这是中国自计划经济时期延续至今的重要特征；三是职能部门向其下属或分支性行政事业机构划拨。横向层次多，导致条条分散问题更加突出。

最后，项目需要穿越多级块块，并与条条组成庞杂网络。中央项目申请和下放原则上不能越级，需要走完多个层级，每级块块不是简单的传递者，而是有其自身的目标追求、财政程序及利益诉求，再加上每级块块及其分支条条也有自身的项目诉求和资金安排，从而产生大量耗散，即使源头资金较为庞大，发包到最终项目承担者那里也高度分散化了。特别是对支农资金而言，项目末梢是数目庞大的村庄乃至农田区块、农民，所涉领域涵盖各种农产品的生产、科技、流通和消费等环节，本身具有较强的分散性、同质性。调研发现，短期虽如有些研究所言，有照顾“示范村”和“薄弱村”的倾向，(10)折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑：对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。但长期来看由于农业农村的特殊性，平均主义色彩浓厚。

更为复杂的是，每一级块块都有自身的条条，它们既是上级项目的传递者，也是本级项目的分配者。对于基层而言，便与上头的条块网络形成“下面一根针，上头千条线”的局面，不同项目的管理办法、主管部门、流转渠道有较大差别，再加上为了增大项目命中率，基层往往多头、重复、交叉申请，最终导致即使同一用途、同一块块上的项目，也被分散在不同条条的不同项目之上。循此，“碎片化”臻于极致。

三、理想类型：四种条块统合路径

条块分割催生项目“碎片化”，导致目标偏离，运转低效，严重影响整体意图的实现。为强化条块统合，主要可从两个方面展开策略应对：

第一，统合层次，包括自上而下和自下而上。所谓统合层次，是指从项目发包方还是抓包方着手进行统合。对中央项目而言，自上而下意味着从中央政府开始推动统合，它往往需要较大的调整，成本高昂，对国家治理各方面产生的影响广泛而深远。反之，自下而上则意味着从基层政府开始推动统合，“船小好调头”，波及面更小，成本更低，但难以发挥根本效能。二者近乎学界所言顶层设计与“泥泞前行”之别。(11)Xueguang Zhou, Hong Lian, Leonard Ortolano, Yinyu Ye, “A Behavioral Model of ‘Muddling Through’ in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection”, The China Journal, Vol.70, 2013;薛澜：《顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路》，《公共管理学报》2014年第4期。

第二，统合主体，包括以块带条和以条带块。所谓统合主体，是指主要由块还是条作为行动主导来推动项目整合。以块带条意味着由块块(不管中央还是县级政府)作为协调整合的行动主体，带动条条进行调整，从而发挥更大作用。以条带块则指由条条作为主导整合方，带动块块发挥作用。它们两两组合成为如下四种路径(表1)，并具有韦伯所讲的理想类型意涵(12)作为大国治理，中国的公共政策要同时关注中央一统性与地方灵活性，进而产生了丰富的实践策略。对此，可参见贺东航、孔繁斌《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第9期；韩博天、石磊《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年第5期。要深入分析这种多元实践及其过渡机制，多案例比较是一个重要方法。参见周雪光《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期；史普原《项目制治理的边界变迁与异质性——四个农业农村项目的多案例比较》，《社会学研究》2019年第5期。。我们分别来看它们的基本特征：

表1 四种条块统合路径

其一，条块重构型。它意味着条块权责的重新配置，只能由顶层块块设计并自上而下地推动，属于重大改革策略，牵连面广，成本和收益均高企，需要长时间酝酿思考以及小范围的试点、比对才能做出，因此往往是最后采取的统合路径。

其二，任务推动型。与条块重构不同，它不涉及条块机构、权责的重大调整，同样作为自上而下的推动策略，却常由顶层委托给条条，作为重大任务带动块块完成。每项任务具有鲜明的目标导向，任务完成即终止，所以尽管涉及多个条线，并且需要广泛动员，但很难产生持久意义。它灵活性强，符合“集中力量办大事”精神，在中国的日常政治中较多被采用。

其三，末梢应对型。作为自下而上策略的一种，它是以中国政府机构末梢——县级政府为主体，在县级块块层面进行对上级项目的整合。虽然上级部门有不同的项目资金渠道，但绝大多数都会集中在县级层面，由其作为统合主体，对整体体制影响小，成本相对较低。然而，由于其行政级别过低，面对上级项目的诸多硬性规定，往往捉襟见肘，只好拼凑应对。

其四，捆绑结合型。虽然同样落脚在基层政府，但与末梢应对型不同，捆绑结合型意味着较高层条条所起作用更大，由其通过一系列激励相容政策，推动县级块块更积极地参与其中，但有可能带来新的“碎片化”难题。

四、基于农业农村项目的多案例分析

我们将以农业农村项目为案例，更加具体而微地探讨四种条块统合策略。进入21世纪以来，国家对农业农村(13)另一常用提法是包括农业、农村和农民的“三农”，此处将农民问题纳入农业农村提法之中，与“三农”总体所指相同。的扶持力度有较大幅度的提升，特别是自2004年以来17年，每年的中央1号文件均主要关注农业农村问题，支农投资随之“水涨船高”。为应对与之相随的“碎片化”难题，2004年1号文件就要求“按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项支农投资，集中财力，突出重点，提高资金使用效率”，但直到2019年仍然强调“加强资金整合”。其间，多种条块统合路径先后出现，它们呈现出怎样的特征，又如何不断变迁？(见表2)

表2 农业农村项目治理中的条块统合

(一)末梢应对型(2004-2009年)

2004年，国家发改委牵头，会同财政部、科技部、水利部、农业部、国家林业局和国务院扶贫办等部门制定了《关于整合政府支农投资的意见和建议的报告》，国务院批复同意。自2005年开始，开始实行以县为主、试点推动、先易后难的策略，理由恰如2006年国家发改委《关于加快推进县级政府支农投资整合工作的通知》所言：“现有的各个渠道的政府支农投资，最终绝大多数都要落实到县里组织实施，……县级政府在整合支农投资方面是可以有所作为和先行一步的，……达到事半功倍的效果。”这就是典型的末梢应对型策略，它在实践中具体体现如下：

首先，以县级块块为主体，自下而上地探索条块统合策略。国家发改委、财政部等综合部委确立了若干农业农村项目整合试点县，赋予了其整合任务。试点县成立领导小组，统筹指挥资金整合工作，发改、扶贫、农牧、水利、财政、审计、林业等涉农部门被纳入领导小组，具体任务分解下达各部门，实行目标管理。这样的话，第一，项目申请前，统筹规划性增强。原来县级部门分别向上申请项目，项目的分配用途、地点等均缺乏沟通，因此存在大量的交叉、重复等突出问题。现今，县级块块要求部门工作紧密围绕县级规划展开，同期推行的新农村建设顺理成章地成为一个共同的规划主题。依照规划，初步确定不同业务的预算规模，并在部门申请项目前，进行更详尽的统筹工作，有的还围绕此形成项目库，所有项目申请从项目库中抽取。第二，项目从申请到验收的过程中，块块集中统一管理意识更加突出。原本由县级不同部门分别向上“要项目”、(14)冯猛：《后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为》，《社会》2009年第4期。管理项目并检查验收，如今则先发挥领导小组办公室的作用，主动向上级各条条了解项目动向，再及时通知各口，并结合块块规划，统一组织申报项目。项目批复后，县级块块统一协调资金流动，最终统一检查验收。

其次，在基本不触动条条利益的前提下，以块带条，推动其“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”地加强项目协调。为调动条条配合，除了通过领导小组和目标考核等机制推动压力型监管，更重要的在于没有触动部门存量利益，而主要在具体分配层面下功夫。县级块块无法要求上级打包下达项目，但某种程度上可以将上级下达的项目打包投放，主要策略包括：第一，县级层面审定示范村和重点建设项目，上头千条线都落地在这些示范和重点项目之上。县级本身就希望更好地将上级资金打包进入块块的资金盘子，借助支农资金整合的名义，更“名正言顺”地确立主导产业和优势区域，将原本分散在其他产业、区域和项目的资金打捆输送某些“点”上。就这些“点”而言，资金的确走出了“碎片化”。(15)折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑：对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。第二，除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外，将上级项目资金划分大类，比如新农村建设、农田水利、现代农业等，在每个大类内部，进行更多协调，避免脱节或交叉，这也在一定程度上减少了过度分散行为。

这种策略的长处在于不需要触动条块运作的根本体制，仅在项目制的末梢“以下统上”，取得了一定成效。然而，“败也萧何”，这种策略很快遇到整合激励不足和过度整合问题。先看整合激励不足，它的根本原因在于县级块块级别过低，不能调动上级条条。不同的上级条条有自身的项目计划、内容、规定和流程，事前规划统筹只能在县级申请的源头上发挥作用，项目能否获批，掌控在上级条条手中，具有高度不确定性。对于不能确定的项目，县级规划即使没有沦为一纸空文，也要做出再调整。即使项目获批，如何将不同项目的管理办法、验收要求等统一起来，也大费周折。因此，相比之前，县级耗费了双重成本，还要面临被上级条条指责为“违规”的风险，进而影响后续项目支持乃至其他工作。S县的呈现可谓典型：

每年的支农项目范围较广，数量较多，涉及多个部门，由于各部门的工作具有系统性和计划性，项目建设地点往往不统一，满足不了整合资金的要求。在这种情况下，整合资金，有时要变更项目建设地点，因此在面对审计、稽察部门时，存在违规风险。目前县里所整合的项目，都是上级批准后的项目，即先批后整合，使县里整合项目的范围和数量受到限制。同时，县里所申报项目的审批结果具有一定的不确定性，如果所申报的项目不能得到上级部门的批准，或者上级部门批准补助的资金少于县里的申报计划，必然会造成项目资金缺口，使县里的“事前整合”的目标难以真正实现，只能做“事后”调整。(16)田野材料，2007年7月。

因此，县级认为“下动上不动，越整越被动”，害怕触碰“高压线”，只好对项目整合“雷声大雨点小”，甚至逐渐搁置。再来看过度整合，它的主要成因在于部分县级块块“自主性”过强，使得项目制治理的原初优势名存实亡。单纯从块块角度讲，它巴不得原本被指定目标用途甚至专户管理的项目资金可以被自由纳入县级资金盘，由其统一安排。为了减轻县级块块整合资金的顾虑，财政部等部委鼓励其重点支持主导产业、优势区域和重点项目，对县级块块而言，可谓“正中下怀”，但却引起其他部门的强势反弹，认为最终导致“锦上添花”取代了“雪中送炭”，块块目标取代了条条意图，完全背离了项目制初衷。因此，在末梢应对型策略之下，县级块块“进退失据”，陷入了困境。

(二)捆绑结合型(2009-2014年)

同样作为自下而上由县级块块来重点实施的统合策略，捆绑结合型的重要不同在于，它更多体现出以条带块的特征，即条条的主导作用明显增强。

首先，条条更加主动、直接地与县级块块对接，体现出以条带块，而不是由县来带动条条的整合。大致从2009年开始，综合性较强的国家部委开始选择一些重点县，将项目直接落实在这些县内实施，比如财政部与水利部选择的小型农田水利(简称“小农水”)重点县，国家发改委牵头确立的增产1000亿斤粮食主产县，国务院扶贫办与财政部确定的“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”国家扶贫开发工作重点县，还包括某些有较强区域限制的重点项目，比如财政部发起的小型农田水利设施建设补助专项资金项目、现代农业生产发展项目、木本油料产业发展项目，财政部与农业部牵头的村级公益事业建设一事一议财政奖补项目等。它们的特征在于：第一，这些资金与之前具有明确目标意图的项目并无二致，并不需要县级块块主动整合其他条条的项目资金，引起的反弹和争议更小，至少在存量上没有实质触动由多支条条分配项目的权力格局，这至少部分解决了末梢应对型带来的过度整合问题。第二，由条条直接指定若干重点县集中实施，而不必在政府科层组织内部逐级流转，既降低了资金耗散，又利于整合工作的展开。第三，从增量上看，项目资金规模更大，势必减少原本应向其他条条横向划拨的资金，这也与财政部2009年《关于深入推进支农资金整合工作的指导意见》中“从严设立新的专项资金”要求相吻合，起到了一定的源头统合意义，为下一步的整合实践做了探索。

其次，确立重点县级块块之后，将其利益与资金整合的目标捆绑起来，较好地解决了县级整合激励不足难题。(17)这与有些学者讲的“结对竞赛”表面相近，但内涵更为丰富。参见黄晓春、周黎安《“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制》，《社会》2019年第5期。重点县确立后，对县级块块而言，重点县名额按照因素法进行分配，不仅意味着不必像以往那样花费较多的申请和管理成本，而且降低了项目报批过程中的不确定性，随之减少了这种不确定状况对县级预算分配的不利影响，相当于扩大了县级资金盘面，似乎是“稳赚不赔”的。实际上，这意味着条块捆绑形成利益同盟，条条势必通过一系列策略，推动县级块块协助达致其目标。沿着这种逻辑，第一，将项目整合作为重点县是否确立的主要前提。比如，《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》明确规定：“当地政府具有较强的资金整合能力，并制定了农田水利建设资金整合方案，小农水专项资金使用、管理规范。”并且，正如《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》所言：“各地在切实加大专项资金投入的同时，要加强资金整合，进一步拓宽农田水利建设投入渠道。”这样，不仅县级块块要继续整合项目，而且调动了其自身的资金投入。第二，对重点县进行更严格的监管考核，实行动态管理。(18)需要指出的是，这与主要从块块层面推动的压力型体制不一样，因为只是条块间的跨级捆绑，缺少科层传导基础。参见荣敬本等《从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。在考核中，不仅要带动县级财政投入，还要自下而上向省级块块延伸。比如，在“小农水”重点县管理中，省级和县级财政投入力度、资金整合、农民投工投劳、项目和资金管理等绩效考核结果作为分配因素的关键环节。《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》更明确提出激励，省级农田水利资金整合规模应超过1亿元，重点县制定的资金整合计划应全部落实且整合资金规模占年度总投资的30%以上。

综上所述，部分条条和县级块块实现了捆绑结合，发挥了一定的条块统合效力但较为有限。从条条角度讲，财政部、国家发改委等综合性较强的部委，利用其较强的预算分配权发包了若干重大项目，但并没有触动其他条条的“基本盘”。国家发改委确定的粮食增产1000亿斤规划中，原本包括整合国土部门的土地整治、财政部的农业综合开发两大持续时间长、资金规模巨大的项目，但均未能圆满达到目的，甚至与农业部门在牵头权方面一度陷入拉锯。财政部的小型农田水利重点县项目，与其他部门发包的农田水利项目仍然存在诸多交叉重叠，未改变农田水利建设“碎片化”格局。对具体实施块来讲，似乎进退失据：

项目还是按照行业“条条”管理，用途有明确规定。上级部门对已批复的项目一般不允许地方随意调整变动，同时为了管好资金，还制定了不同的管理规定。县级管理和使用涉农资金的各部门，对资金申报、下达、实施、管理等环节，执行的是所对应上级部门的政策规定，县级政府统一调度和使用各类涉农包括扶贫资金有一定难度。(19)参见安徽专员办《扶贫资金整合需在“松绑”和“扩权”两方面下功夫》，http://finance.china.com.cn/roll/20170704/4274944.shtml。

从块块角度讲，原初意图中，将项目集中在重点县投放有统合效果，但随着重点县数目的增长，集中效果逐年下降。并且，通过动态考核调动县级乃至省级块块资金投入与整合的目标也在后期走向了形式主义。根本缘由在于，条条试图自下而上地带动块块相结合，同时捆绑了自己。

(三)任务推动型(2014年-)

上述两种自下而上推动的条块统合策略虽然各具特点，但都具有局部性、有限性、增量性等非系统性特征，取得的总体治理成果并不理想。恰如2015年审计署《关于加强审计监督进一步推动财政资金统筹使用的意见》所言：“当前，一些地方和单位专项过多、过散、过小的现象仍然比较突出，资金统筹力度和存量盘活力度不大、使用效益较低的问题依然比较突出。”大致同时期，末梢应对型和捆绑结合型策略先后停滞，亟待更加系统的统合政策。就在2015年，国务院颁布《推进财政资金统筹使用方案》，加上2014年底出台的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，成为自下而上转入自上而下策略的关键节点。一方面，以条带块的任务推动型成为前期的重要支撑，包括明确提出推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹。在支农资金方面，逐步整合为农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展、扶贫开发等六类。另一方面，以块带条的条块重构型策略“姗姗来迟”，但终于压轴出场。我们先来看任务推动型策略，它具有如下几个特征：

第一，触及条条存量上的项目分配权，并通过重大任务将其统合起来。首先受到冲击的是国家发改委等具有二次预算分配权的部门与财政部的关系。(20)近期也有其他研究关注二者的关系，但主要侧重于正式模型构建，而非实践策略变迁。参见郑新业、王宇澄、张力《政府部门间政策协调的理论和经验证据》，《经济研究》2019年第10期。以往，国家发改委、科技部等掌控的基建投资、科技资金等切块管理的项目，与财政部直接管理的财政资金各自有单独的管理流程，协调沟通很少，如今要求按照统一的预算管理流程运作，并加强照会。此外，循由高标准农田任务，将分散在多个条条管理的项目资金统筹起来，包括新增建设用地土地有偿使用费(中央分成部分)、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金、测土配方施肥资金、大型灌区续建配套及节水改造投资、新增千亿斤粮食生产能力规划投资(田间工程)、中央财政统筹的从土地出让收益中计提的农田水利建设资金等。《全国高标准农田建设总体规划》要求，“规划标准统一、资金渠道不变、相互协调配合、信息互通共享、共同完成目标”。并且先后在黑龙江、湖南、江苏、山东、河南和四川探索加强省的统合责任的试点工作，这在以往自下而上的整合中是难以想象的。在此基础上，2017年，七个重要条线——国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、人民银行、国家标准委出台《关于扎实推进高标准农田建设的意见》，进一步藉由高标准农田项目平台，强化部门间资金整合。

第二，以条带块，在赋予块块高压任务条件下，扩大块块的自主权。这方面的典型体现是扶贫建设，将贫困县作为资金整合的突破口。2016年，《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》进一步扩大了县级块块的自主权。在高标准农田整合项目的基础上，可整合范围进一步扩大，并且，对纳入范围的涉农资金，虽然仍按照原部门渠道下达，但资金项目审批权限完全下放到贫困县。2017年，试点县占贫困县总数的1/3，2017年推开至全部832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县。在扶贫高压任务下，资金一律采取“切块下达”，且不得指定具体项目或提出与脱贫攻坚无关的任务要求。这样，下达至贫困县的各类资金能够在“大类间打通”、“跨类别使用”。为降低条条干预，要求其不得以专项规划、约束性任务为由，限制贫困县统筹整合资金，不得考核贫困县约束性任务完成情况。此外，强化审计督查，对继续限定财政涉农资金具体用途，干扰统筹整合使用的，进行查处。

与捆绑结合型不同，自上而下的任务推动型是由多个条条共同发动，所以不管是高标准农田，还是扶贫建设，都触及到了存量资金，县级块块的自主权明显增大。这也可能带来一系列问题，首要的就是过度整合问题。由于自上而下赋予的合法性，相当多的县将大量资金用于村级办公场所、文化室、文化广场(乡村舞台)、学校等公共服务设施，以及大中型基础设施建设、医疗保障、各类保险与偿还债务或垫资等。为此，2019年，财政、扶贫部门牵头制定“负面清单”，对县级的约束性增强。更重要的是，任务推动型策略依然有较大局限，它主要限于贫困地区或粮食大县，对这些范围之外的块块不起作用。并且，借助任务推动，没有形成一般性机制，虽然暂时性地讲，条条协力拿出一部分项目资金，共同推动高标准农田建设或扶贫任务，但条块关系并未规范化、制度化，随着任务结束或注意力转移，其形成的一系列整合将出现反弹。

(四)条块重构型(2014年-)

与任务推动型不同，条块重构型策略既强化了块块的权责，又通过以块带条的方式，重构了条块关系，还具有更明显的常态意义，实践中有如下体现：

第一，压缩专项转移支付占比，提升一般转移支付比重，以扩大地方块块统筹空间。2014年9月，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，全面启动了转移支付改革。(21)之所以说是全面，是由于更早之前，就有了主旨意义相似的做法，比如从2009年开始，对于中央补助地方的点多、面广、单项资金少的所谓“小而广”项目，包括农村饮水安全、农村沼气、农村小水电、沙漠化综合治理试点工程、天然草原退牧还草等项目，就开始采取切块下达的方式，赋予省级块块项目安排权。同年底，国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》要求，清理整合专项转移支付，并且“除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金”，逐步形成由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体的制度。2015年，财政部修改了2000年的专项资金管理办法，出台新的《中央对地方专项转移支付管理办法》，对项目的申请设立、基本目标、下达时间、考核要求等，进行了更加严格的规定，并且明确“专项转移支付预算总体增长幅度应当低于中央对地方一般性转移支付预算总体增长幅度”。自此之后，专项占比较大幅度地下降，改变了之前专项增长过于突出(22)渠敬东：《项目制——一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期；周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版。的局面。

第二，对块块之间的权责关系进行改革，并探索创设整块转移支付的新方式。从本质上讲，条块分割的根本来源是不同级别的块块之间事权重叠、责任不清，进而导致上一级块块的出口——上一级条条，与下一级块块出现摩擦。为此，中央自上而下地从两个方面做出改进。首先，2016年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》是一项标志性进展。它以财政事权为“牛鼻子”，提出了深具治理现代化意义的划分原则，包括权责利统一、支出责任与财政事权匹配、激励地方政府作为等，甚至明确规定“更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，……减少中央部门代地方决策事项，保证地方有效管理区域内事务”。其次，创设“大专项”，并率先在涉农资金领域实行。在发达国家的转移支付体系中，一般与专项之间还存在整块补助，并且占比较高，较好地综合了两者的优势。(23)Katherine Baicker，Douglas Staiger, “Fiscal Shenanigans, Targeted Federal Health Care Funds, and Patient Mortality”, Quarterly Journal of Economics, Vol.120, No.1, 2005.2017年，国务院《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》中，出现了“大专项”，有利于“促进中央宏观指导和地方自主统筹的有机结合”，这与某些分析指出的中国何以走出贫困陷阱(24)Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap, Cornell University Press, 2016.可谓不谋而合：“主要针对当前涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题，……支持连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用。……推动审批权下放，赋予地方必要的统筹涉农资金的自主权，激励地方积极主动作为。”

第三，以块带条，推动条条职责合并实现突破。正如前文所述，条块分割的一个重要来源是条条分割。2015年，国务院《推进财政资金统筹使用方案》较明确地提出解决这个问题，即“同一工作事项，原则上应按照部门职责分工，明确由一个部门负责，资金相应列入其部门预算”。2016年，国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》也指出，“按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题”。此后，“呼之欲出”的条条合并终于在2018年开始落地，该年，中共十九届三中全会上通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》进一步明确：“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，下决心破除制约改革发展的体制机制弊端。”稍后，全国人大通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，其中“将农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部”，终于实现了多年来调研所在地“梦寐以求”的目标。

与其他三种策略相比，条块重构型体现出的决心、魄力更大，影响更全面、深远。当然，该策略还处于调整初期，距离其发挥真正实效还有一段距离。2019年财政部预算中，原来的专项转移支付资金大部分以中央与地方共同事权的名义，转列一般转移支付之下，这与2014年确立的“逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付”恰好相反，仅起到在形式上降低专项占比的国家目标，并未从实质上赋予块块更大权责。对此，审计署《关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》也指出，共同事权转移支付有51.9%被指定用途，具有明显的专项转移支付特征。这表明，条块重构型仍然处于渐进调适或者磨合阶段。

五、讨论与结语

在国家治理现代化转型与改革进程中，走出条块分割导致的“碎片化”是一项重要难题，并通过分税制以来首要依赖的“项目治国”得以集中彰显。以农业农村项目为案例，本文分析了四种典型的条块统合策略，即末梢应对型、捆绑结合型、任务推动型和条块重构型，它们对应着不同的统合层次和主体，具有不同的运行特征和影响范围。

末梢应对型往往被首先选择，因为它涉及面小、层次低，适于在改革路径不清晰的时候用来试点或探索经验，然后再选择是否铺开。当然，出于同样的原因，它如果被赋予过重的任务，比如通过其改变整个运行机制，则会面临重重困难，不但不能带来实效，反而造成目标偏离乃至扭曲走样，产生一系列意外后果。第二，和末梢应对型相同，捆绑结合型也是自下而上地进行，但高级别的条条往往通过重点县指定、资金输送与目标捆绑等手段，发挥更大的带动作用，这也是一种常用策略，不过依然难以根本触及体制机制弊端，并且由于双向锁定，目标捆绑并不必然促进上级意图的实现，反而可能给条块结合双方带来一些不必要的负担，还影响项目分配的公平与效率。同为以条带块的运作模式，但与之不同的是，任务推动型意味着更多条条协同发力完成一项任务，不管是高标准农田，还是扶贫建设，均属于只有广泛调动多级条块才能实现的目标，因此它至少暂时整合了条条的存量分配权，并带动了更多层级的块块来参与，“集中力量办大事”是一种独特优势。当然，在短期内集中注意力强推某些任务，可能会影响甚至忽视其他工作，并且随着任务实现或终止，往往不能留下常态化的制度遗产。与之相比，条块重构型的涉及面最广，影响最为深远，因此不仅需要深入的试验、比对和积累，而且需要很强的国家能力和领导魄力。通过转移支付结构调整、“大专项”新形式以及国家机构“一类事项原则上由一个部门统筹”改革等，条块重构型策略明显推动了走出“碎片化”的进程。虽然改革还在路上，但后续效果发挥值得期待。

与绝大多数研究主要探讨“碎片化”权威本身不同，本文指出，中国为应对“碎片化”运用了多种统合策略，以解决条块运行中的摩擦、缝隙和交叠难题，在此过程中，积累了宝贵的国家治理经验。如果对之置若罔闻，不仅可能造成对中国经验的理解偏失，而且会丧失循此建构具有本土化意味理论的机遇：

第一，善于运用多种统合策略，需要注意各种策略的优势与局限，同时注意不同策略间配合及其推行步骤。每一种实践模式都有其优势，也有其成本和适用范围。作为单一制的大国治理，既可以选择层级较低的行政末梢进行试点，从而为下一步改革积累经验，也可以自上而下地循由任务形式集中实现某项目标。在国家治理实践中，为探索和积累经验，自下而上的末梢应对和捆绑结合常常被运用，以为下一步的自上而下改革铺路。在不同策略的成效难以确知的阶段，这种“投石问路”或“摸着石头过河”策略是有价值的，但要注意：一方面，末梢突破可能面临地方异质性强导致的“南橘北枳”难题，尤其应注意条条可能选择少数块块进行资金投放，以实现目标捆绑，但往往投放终止即目标终止，从而造成政策难以从点到面地铺开。另一方面，缺乏推动魄力时，不适当地将改革任务下压，不仅难以实现目标，还会造成运作进一步扭曲。近几年来，自上而下的改革增多，条块统合层次升级，新一轮的条块重构正在路上。

第二，在重视和解决“碎片化”或条块分割难题时，应更好地理解中国国家治理经验，并在此基础上推动扎根本土的理论进展。首先，“碎片化”是一个世界难题，在应对过程中出现了诸多理念和实践，但不同国家具有自身的条块特征，应扎根于此提出解决方案。改革四十多年来，条块关系有较大变迁，如何调动条条和块块两个积极性，进而发挥统合优势，并避免统合策略被进一步耗散，需要对多个领域的国家治理实践进行更加深入的本土研究。本文选择条块关系突出的项目制治理领域进行研究，是一个初步尝试。其次，理论不等于理想，而是立足经验基础上产生的具有普遍意义的提炼。从这个角度讲，“整体性”治理只是一种理想，与实践具有较远距离。本文建构了四种条块统合策略，并指出了其应用条件和变迁机制，期待其在其他领域甚至其他国家得以进一步检验和拓展。