王金南：需要持续发力减污降碳

徐天

蓝天碧水净土保卫战、中央生态环保督察……过去的5年里，这些关键词频频出现在新闻报道中，生态环境保护被提到了前所未有的高度。

全国人大环资委委员、中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南在接受采访时评价，“十三五”时期是迄今为止生态环境改善成效最大、工作推进成效最好、百姓和国际社会高度认可的5年。不过，生态环境保护工作依然任重道远，碳达峰任务艰巨。因此，“十四五”时期，我国的生态环境保护仍然处于关键期、攻坚期和窗口期，需以减污降碳为主线，持续发力。

源头治理要以降碳

为“牛鼻子”

你如何评价“十三五”时期，我国在生态环境领域的工作？

王金南：我认为，“十三五”时期是迄今为止生态环境改善成效最大、工作推进成效最好、百姓和国际社会高度认可的5年。“十三五”规划确定的9项生态环境约束性指标全都超额完成，蓝天碧水净土保卫战和七大标志性战役取得决定性成效，比如人们非常关心的大气重污染天数，已明显减少。

另外，生态环境保护也在不断引导、优化、倒逼、促进经济的高质量发展。“十三五”时期，能源结构、产业结构、交通运输结构持续优化，单位GDP二氧化碳排放累计下降了19.5%，全国清洁能源占能源消费的比重接近四分之一，光伏、风能装机容量和发电量均居世界首位，全国超低排放煤电机组累计达9.5亿千瓦，建成了世界上最大规模的超低排放清洁煤电供应系统，基本完成“散乱污”企业排查，治理工业炉窑1.5万台。

生态环保体制机制也更加完善。还值得一提的是，我国更加深入地参与了全球环境治理。比如，我国提前完成了中国对外承诺的2020年碳排放强度控制目标，并提出要力争在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。

“十三五”时期还有哪些环境遗留问题，需要在“十四五”期间重点发力？

王金南：“十四五”时期，我国生态环境保护仍然处于关键期、攻坚期和窗口期，生态环境保护工作依然任重道远。原因有几方面：第一，生态环境尚未根本好转，对标2035年基本实现美丽中国建设目标差距仍然较大;第二，外部环境不稳定性和不确定性明显增加，给全球生态环境保护与治理带来风险挑战;第三，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上仍然没有得到根本缓解;第四，“十四五”时期我国工业化城镇化将持续快速增长，生态环境新增压力仍处在高位，碳达峰任务艰巨;第五，生态环境领域治理现代化和全球环境治理能力亟待加强。

因此，“十四五”时期，我们仍然需要在几个方面继续发力。

第一组关键词是“绿色发展、低碳发展、循环发展”。要加快推动绿色低碳发展，以生态环境高水平保护推动疫情后经济“绿色复苏”和高质量发展。

第二组关键词是“源头治理、系统治理、整体治理”。源头治理是要以降碳为“牛鼻子”，开展碳排放达峰行动，实现减污降碳协同效应。系统治理、整体治理则是指要以质量目标倒逼总量减排、源头减排、结构减排，推动产业结构、能源结构、交通运输结构、农业结构加快优化调整，从生态系统整体性和流域系统性出发，强化生态环境系统保護和修复。

第三组关键词是“精准治污、科学治污、依法治污”。以蓝天保卫战为例，首先要弄清污染的成分，寻找污染源，然后制定相应的治理措施。除了细颗粒物治理之外，臭氧问题日益严重，接下来，我国还会着力于臭氧与细颗粒物的协同控制，强化多污染物协同控制和区域协同治理，基本消除重污染天气。

“十四五”在生态环保基本思路、治理方法等方面，会有什么变化？

王金南：在治理思路上，接下来要打好升级版的污染防治攻坚战，把减污降碳摆在更加突出的优先位置，从“十三五”的末端治理转向“十四五”强化前端的结构调整和绿色发展，从源头减少污染，推动生态环境持续改善。

在治理重点上，将深入打好污染防治攻坚战，统筹推进“提气、降碳、强生态，增水、固土、防风险”。比如最近讨论非常多的“降碳”，是要以2060年前碳中和愿景为约束，制定2030年前二氧化碳排放达峰行动方案，在“十四五”期间，国家生态文明试验区、美丽中国创建示范区以及京津冀、长三角、粤港澳大湾区等应率先实现碳达峰。

在治理领域上，将从大气、水、土壤污染等环境问题以及常规污染物的治理，逐步拓展到应对全球气候变化、生物多样性保护、海洋环境保护、环境风险防控等更广泛的领域，更加注重新污染物治理，更加关注人体健康和生态系统服务功能。在治理范围上，将从目前的以城市为重点尤其是地级以上城市，向区县、乡镇和农村地区扩展延伸。

“十四五”时期，不应再

投资高碳项目

我国二氧化碳排放要力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。你认为，我国应如何实现这一目标？

王金南：我认为，核心是构建新发展格局，以低碳甚至零碳为重要目标引领社会经济发展，实现碳达峰碳中和与高质量发展高度协调统一。主要要做好以下几方面工作：

一是做好顶层谋划。我国碳排放总量高于美国和欧盟的总和，且从碳达峰到碳中和只有30年时间，面临着比发达国家时间更紧、幅度更大的减排要求。需要从顶层设计积极有为的碳减排路径，采取强有力的政策手段，推动相关工作。

二是从地方和行业两手发力。国家层面要以2060年前实现碳中和为远景目标，争取今年上半年出台碳达峰行动方案。按照共同而有区别的责任原则，提出不同区域分阶段达峰路线图，明确地方达峰责任主体、完成时间、工作任务，推动不同领域结合发展趋势和技术水平，实现梯次达峰，其中电力、钢铁、水泥等重点行业力争在“十四五”期间尽早达峰。

三是加快能源结构转型，建立清洁低碳能源体系。通过碳达峰碳中和工作推动能源革命，力争实现煤炭、石油、天然气等化石能源消费量梯次达峰。尽快发布煤炭和石油消费达峰时间，建议分别为“十四五”和“十五五”达峰。

四是发挥市场和政府两方作用。建立不同类型的二氧化碳排放总量控制制度，全面开展全国碳市场建设和配额有偿分配制度建设，出台纳入环境保护税的碳税政策。还应发挥政府在碳达峰行动中的主体责任，把二氧化碳排放控制纳入中央生态环境保护督察、党政领导综合考核等范围。

当前，因距离碳达峰还有9年，仍有一些省份在“十四五”规划中上马了高碳项目。“十四五”期间，经济发展与低碳发展应如何平衡？

王金南：不少地方认为2030年前还可以继续大幅提高化石能源使用量，甚至还在“高碳”的轨道上谋划“十四五”发展规划，攀登碳排放“新高峰”，达到“新高峰”后再考虑下降，没有认识到碳中和对各地发展的倒逼要求。这对我国在2060年前实现碳中和，将带来很大的负面影响。

一方面，对标欧盟在20世纪90年代二氧化碳排放达到45亿吨的峰值、美国在2007年达到59亿吨左右的峰值，预测中国二氧化碳排放峰值将达到106亿吨左右，是欧盟的2.4倍，美国的1.8倍;按照欧盟本世纪中叶实现碳中和目标，其碳达峰至碳中和历经60年，而我国从碳达峰到碳中和仅有30年。我国面临着比发达国家时间更紧、幅度更大的减排要求。

另一方面，燃煤电厂、钢铁企业等设备的服役年限都在30年以上，如果在“十四五”期间投产，意味着一直到本世纪中叶，这些设备都将持续排放二氧化碳，造成高碳“鎖定”效应，对我国达到碳中和愿景将造成阻碍;或者为了满足碳中和的要求，这些新建的设备在达到服役年限前就要关停淘汰，意味着极大的投资浪费，甚至会对金融系统和社会经济造成冲击。

因此，从碳中和的角度来说，我们应当现在就要转变发展观念，抛弃依赖投资高碳项目刺激经济的模式，将投资转向支持低碳、绿色、有更大发展空间的项目，尽早在国际低碳技术的大潮中抢占身位、赢得先机，从而支持更长期、更健康的经济发展。

目前，我国还没有应对气候变化的专门法律，立法的必要性在哪里？

王金南：近些年，中国生态文明建设方面的立法、修法突飞猛进，尤其是在污染防控和生态保护方面，但是在应对气候变化或者低碳发展领域还没有专门的全国性法律。支撑碳达峰碳中和目标实现的法制体系薄弱、立法层级低且碎片化，远远无法满足我国实际工作需求，对如何实现碳达峰、碳中和无法提供强有力的法律支撑。

通过立法，可以赋予碳排放峰值目标、总量和强度控制目标以法律地位，明确温室气体排放权的法律属性及确权机制，保障中国碳排放权交易市场的有序推进，也为政府管理部门分解落实碳减排目标、开展目标责任考核提供法律依据。