爱尔兰颠覆性技术创新基金的运行管理机制探究*

李 昱 翟亚宁

（1.北京决策咨询中心，北京100089；2.北京科技创新研究中心，北京100744）

颠覆性技术作为新一轮科技革命的重要引擎，当前已成为科技强国新一轮博弈的制高点，也是学术界研究的热点之一。从国家层面来看，党的十九大报告提出“突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，为建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑”。习总书记在2020年9月11日科学家座谈会上提出，“要把原始创新能力提升摆在更加突出的位置，努力实现更多‘从0到1’的突破”。美国组建国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）专门从事颠覆性技术的收集和研发[1]；欧盟委员会在基础研究领域设立欧盟未来新兴技术（Future and Emerging Technology，FET）旗舰资助计划，为具有颠覆性、高风险、高回报的技术创新及其商业开发提供长期稳定支持[2]；爱尔兰成立颠覆性技术创新基金不断加大对颠覆性技术的创新研发和转化应用。从现有学术研究来看，对于颠覆性技术的研究主要集中以下3个层面：一是颠覆性技术的预测及识别研究。如苏鹏[3]等人通过主题检索和引文回溯搜集文献，梳理颠覆性技术现阶段的主要识别方法，并提出识别方法建议；黄鲁成[4]等人从颠覆性技术成长周期入手，根据萌芽期颠覆性技术特点，总结提出了萌芽期颠覆性技术识别方法。二是针对美国国防高级研究计划局资助颠覆性技术的经验研究介绍。其代表性的作者有曹晓阳[5]、任志宽[6]等。三是不同领域的颠覆性技术的发展研究。如刘建国[7]等人对环境监测领域的颠覆性技术进行了专门研究，吴文伶[8]等人对铁路、水利与建筑工程领域进行了专门研究。整体来看，在世界各国普遍重视颠覆性技术发展的背景下，对政府如何资助颠覆性技术发展研究相对较少。本文拟选择目前国内尚未研究的爱尔兰颠覆性技术创新基金为例，对其运行机制、项目资助范围及方式等方面进行研究分析，进而对我国成立颠覆性技术创新基金提出建议，以期对政府资助颠覆性技术创新提供借鉴和参考。

1 爱尔兰颠覆性技术创新基金的管理运行机制

1.1 总体概况

为紧跟“第四次工业革命”步伐，爱尔兰政府于2018年决定在国家发展战略“2040爱尔兰计划”（Project Ireland 2040）下设立5亿欧元的“颠覆性技术创新基金”（Disruptive Technologies Innovation Fund，DTIF），其运作周期为10年，作为《2018—2027年国家发展计划》中设立的四个基金之一。该基金主要通过爱尔兰商业、企业和创新 部 （Department of Business，Enterprise and Innovation，DBEI）管理运作，重点围绕信息与通信技术、先进制造、智能食品生产、健康和福利等六大关键技术研究领域，以公益性资助支持高风险技术的开发，不断开辟新市场、加速产业变革，实现创新资源的优化和整合。爱尔兰颠覆性基金设立的目标包括：一是把握全球科技革命趋势和产业变革方向，通过颠覆性技术创新不断改变市场、生产和生活方式，推动构建基于颠覆性技术的产业生态，促进爱尔兰科技创新快速发展；二是促进企业与公共研究机构共同开展更加广泛的研究、创新与合作；三是促进爱尔兰企业与公共研究机构通过颠覆性项目的研发，建立与欧洲乃至全球的合作伙伴关系；四是帮助爱尔兰创造更多新的工作岗位，保障就业。

总体来看，面向民用领域资助颠覆性技术突破是爱尔兰颠覆性基金的一大特点，以军事需求为牵引则是一些老牌创新强国的主要做法。如美国国防高级研究计划局以国家军事需求为牵引，推动未来所需技术探索；俄罗斯2012年设立的先期研究基金会（Advanced Research Foundation）同样以探索、突破国防前沿技术为主；英国也是打好“军产学研环境”牌[9]。

1.2 组织管理

爱尔兰颠覆性基金主要由商业、企业和创新部牵头运作，从其组织架构来看，主要呈现出以下三个特点：

一是采用政府多部门协同推进。颠覆性技术创新项目往往发生跨学科交叉领域，且涉及创新链、产业链、资金链多个环节，为此爱尔兰政府构建了与之相适应的管理体系（表1），成立了由DBEI牵头，科学基金会（Science Foundation Ireland，SFI）、企业局（Enterprise Ireland，EI）、投资发展局（IDA Ireland）、公共支出和改革部（Department of Public Expenditure and Reform，DPER）等成员共同组成的指导委员会（Steering Group），协同推进爱尔兰颠覆性基金运作。其他国家则多数是由单独的部门推进。如美国国防高级研究计划局是国防部的一个下属行政部门，日本颠覆性创新政策“ImPACT计划”（Impulsing Paradigm Change through Disruptive Technologies）的执行主体则是日本科技振兴机构（Japan Science and Technology Agency，JST）。

表1 爱尔兰颠覆性基金组织管理架构

二是高度重视决策的科学化和民主化。颠覆性技术创新项目往往具有不确定性，可能会对既有格局、规则和框架带来破坏性冲击，这就需要建立多元主体共同参与的创新治理体系。为此，爱尔兰政府成立利益相关者咨询委员会（Stakeholder Consultative Committee），负 责 对DTIF的管理运作提出综合性、战略性的指导意见，推进决策过程的科学化和民主化。

三是构建国内外专家共同组成的专家咨询委员会。专家咨询委员会设立国内和国际专家组成的两个独立小组，负责开展颠覆性技术的推荐和评选工作，按照评审标准对申报项目的实施方案进行咨询评议。从评审专家构成来看，主要包括技术专家和商业专家两类，均具备高水平的学术研究能力和深厚的行业背景，以及敏锐的技术和产业分析判断能力，熟悉相关行业各环节发展特点和全球前沿科技发展趋势。从评审方式和程序上看，每项申请均由至少3名专家进行远程通信评审，专家组也可能会邀请项目申报团队面谈。通过评审阶段的项目将提交至指导委员会批准，经DBEI最终批准后，由申报单位所属上级部门将政府经费预算下达至各单位。

1.3 项目支持原则

与美国、日本、欧盟等其他发达国家和地区在颠覆性项目的支持原则上相比，爱尔兰颠覆性基金主要呈现以下4个特点：

一是明确限定申报项目成熟度等级和标准。爱尔兰颠覆性基金主要资助为开发新产品、新工艺或新服务或对现有产品、新工艺或新服务进行重大改进而进行的有计划的研究或关键性调查，项目协作需专注于工业研究（产业技术研究）领域，技术成熟等级要求为TRL3（完成概念验证）到TRL7（运营环境中的系统原型演示），要求项目在3～5年形成产业化，不支持基础研究和应用基础研究，重点支持本土中小企业的迅速发展。

二是项目必须涉及机构之间的协作与创新研究。申报项目需要由多方合作伙伴共同开发，必须为实质性的合作，不得为多个项目的捆绑，且可以进行商业化应用。项目必须以联合体的方式进行项目申报，各联合体须由3个以上单位组成，其中至少包括1家中小企业和1名企业合伙人，申报主体需向专家咨询委员会提供详细的分工协作方案，阐明联合体的性质、单位构成、协作方式与流程、成本、风险及利益分配等情况。申请人必须是EI、IDA Ireland或爱尔兰公司注册局注册的公共研究机构。需要特别指出的是，美国、日本、俄罗斯、欧盟在其颠覆性技术创新项目资助中均未明确提出必须有企业参与。

三是研究领域精准对标国家发展的战略需要。项目产生的颠覆性影响需在爱尔兰政府的重点资助领域范围之内（表2），且尚未列入其他国家发展计划基金（例如，城市、农村、气候行动等）的支持范围。

表2 2018—2023年爱尔兰政府重点资助领域范围[3]

四是申请项目必须有资金匹配。项目持续时间最长可达3年，各联合体要求爱尔兰颠覆性基金在3年内提供至少150万欧元的资金。申请基于以下关键参数：企业最多可以申请50%的合格成本；公共研究机构（Research Performing Organisations，RPOs）最多可以申请100%的合格成本，且在任何协作中获得的资金不能超过DTIF总额的50%。

1.4 经费预算管理

在经费预算科目设置方面，爱尔兰颠覆性基金资助项目的支出范围和我国现行大体类似，包括劳务费；材料费；差旅费；合同研究、知识获取、咨询服务费；知识产权、专利费；设备费；管理费7大类；其中管理费实行总额控制，承担单位可按照按合格工资成本的30%列支间接管理费用。在经费使用方面，DTIF针对企业和研究机构两类不同申报主体设立了相应的经费支出标准（表3），同时改革和创新科研经费使用和管理方式，对颠覆性创新项目的预算编制进行简化，将预算的调剂权限下放给项目承担单位，由科研人员根据科研活动实际需要编制预算，并按经费的开支标准统筹安排使用，适应科研活动规律和特点。

表3 爱尔兰颠覆性基金的经费预算科目

1.5 项目评审决策及成果评价机制

在评审决策方面，爱尔兰颠覆性基金建立了符合颠覆性技术特点的项目筛选评价标准（表4），从技术的突破性、研究方案设计的合理性、项目的经济和市场影响以及联合体之间合作的质量和效率四个维度进行评价。各评审维度的满分为100分，60分合格。如果一个项目在任何类别中低于合格分，将不会获得资助。从整体上看，项目的评价指标3／4的权重在于产品、市场和产业指标，技术指标仅占到1／4，其根本目标仍是通过颠覆性技术引发新的市场需求和新的商业模式。

表4 爱尔兰颠覆性基金的评审标准[10]

在项目成果评价方面，爱尔兰颠覆性基金规定所有交付成果必须符合“SMART”原则，即具体的（Specific）、可衡量的（Measurable）、可实现的（Achievable）、相关的 （Relevant）和有时限的（Time-bound）。各联合体应明确规定项目成果的所有权。可交付成果的起草应具有足够的描述性文本，以便评估者评估可交付成果在项目背景下的相关性。它们应与整个项目目标明确挂钩，并在可能的情况下与付款里程碑（通常为6个月一次）保持一致。同时，交付成果应该是周期性的，并且在整个项目时间范围内均匀分布，能够展示实现最终目标的进展情况。

与美国、日本、欧盟、俄罗斯、以色列等国／地区横向对比来看，爱尔兰遴选颠覆性技术创新的评审标准有以下2个突出特点：一是强化项目研发执行必须在爱尔兰区域内进行。除以色列颠覆性技术培育计划明确需在以色列区域内进行外，美国、日本、欧盟、俄罗斯等均未明确区域限制；二是突出执行主体必须为联合体，注重合作质量和效率；在已查的文献中，其他国家颠覆性技术创新项目中，均未明确提出这一点要求。

2 爱尔兰颠覆性技术创新基金资助项目情况

截至2019年8月底，爱尔兰政府已投入超过1.4亿欧元，资助了159个项目合作伙伴的44个颠覆性技术创新项目，预计到2022年底基金总额将达到1.8亿欧元。从中长期来看，爱尔兰政府还将继续调动私营部门和其他投资的申请人等民间资本的力量，不断通过非财政来源增加创新资金的总额，形成庞大的、能满足技术创新的国家产业基金。

爱尔兰颠覆性基金在2018年共收到300余项申请，约1／3进入国际评估环节，最终有28个项目获得资助，研究涉及医疗卫生、食品、信息通信技术和制造业等领域，到2021年该批资助金额将达到7500万欧元。在资助名单中，由中小企业或初创企业牵头项目17个，研究机构牵头项目8个，跨国公司牵头项目2个。大部分项目由2至4个参与单位承担，平均资助金额为300万欧元。2019年，爱尔兰颠覆基金共收到63项申请，最终有16个项目获得资助，研究涉及生命科学、医疗设备、信息通信技术、人工智能、区块链、制造和环境可持续性等领域，到2022年该批资助金额将达到6500万欧元。在资助名单中，由中小企业或初创企业牵头项目13个，项目由3至7个参与单位共同承担，平均资助金额为300万欧元。资助的颠覆性项目包括新型的零排放、无制冷剂的热泵、以及使肾脏透析患者能够自我管理的人工智能可穿戴设备等[11]（表5）。第三轮项目的申报与征集工作预计于2020年9月启动。

表5 爱尔兰颠覆性基金两轮资助的区别[12]

从近两年的资助情况来看，项目呈现以下特点：一是资助领域主要集中在健康与福祉、信息通信技术两个领域，资助项目比例分别达到50%和29.5%。二是项目涉及合作伙伴众多，并且部分资助项目由跨学科、跨领域技术融合创新产生。

3 思考与启示

3.1 政府联合社会资本共同设立颠覆性技术创新基金，广泛征集颠覆性技术项目

使命驱动型创新是爱尔兰政府所资助颠覆性创新项目的一个重要特征，能够在一定程度上克服颠覆性技术开发过程中不确定性强、失败率高等缺陷。所谓使命驱动型创新是指面对重大社会挑战、紧密结合国家战略、具备高风险但现实可行，通常是跨学科、跨部门和跨行动者的创新[13]；爱尔兰颠覆性基金资助项目需要与国家优先发展领域相结合、多个承担单位共同实施，且在健康与福祉领域资助比例达到一半，正是使命驱动型创新的呈现。

建议在国家层面探索设立颠覆性技术创新基金，通过基金的设立和运营，充分发挥财政资金的引导和放大效益，广泛吸纳各方资本投入到颠覆性技术创新中，聚焦使命驱动型创新，注重与国家战略布局的紧密契合，围绕国家宏观战略中亟待解决的关键问题，设置优先资助领域及重点支持方向，提高资金的使用效率，助力颠覆性技术实现重大突破。

3.2 促进企业的实质性参与，重视产学研各方的深度合作

颠覆性技术创新项目的高风险特征更加需要企业实质性参与，注重产学研各方合作。一方面从理论视角看，多数情况下政府资助科技创新的理论基础在于弥补“市场失灵”，通过“政府之手”引导企业开展高风险的基础前沿项目，推动创新更好发展，如自然科学基金项目等；而颠覆性技术的最终目标往往是“创造新兴市场”，不同于传统意义上的基础前沿项目，在这种情形下“政府之手”就显得有些“力不从心”，让既是市场主体也是创新主体的企业充分发挥力量。爱尔兰颠覆性基金没有采取通常全额资助基础研究项目的方式，而是让企业参与并匹配资金，恰恰说明了这一点。另一方面，和高校院所相比，企业创新效率高，具备更强的政策敏感性和商业判断力，能够及时对市场的要求和技术的变化做出迅速而有效的反应。

建议借鉴爱尔兰经验，充分发挥企业在科技创新中的主体作用，加大中小企业参与颠覆性技术创新的实质性参与，明确所资助的项目须至少有1家企业参与，建立大中小企业、高校、科研院所等多种创新主体协同的融通创新体系，引导知识、技术、信息、数据等新生产要素有效集聚、循环流动和相互作用，催生更多符合市场需要的创新成果，培育新兴产业集群。

3.3 建立基于项目全生命周期的里程碑式资助管理模式

颠覆性技术从发现到成熟需要一个长期培育的过程。从科学技术史上看，颠覆性技术从理论的产生到走向市场实现商业化大约需要50年的时间，如纳米材料从诺贝尔物理奖得主 R.Feyman 1959年12月首先提出纳米技术设想以来，直至20世纪末才实现产业化。但从政府治理视角来看，财政资金往往是有限的并需要考虑其绩效，这就使得政府资助项目需要在3～5年内实现其目标效果。面对这一特点，爱尔兰颠覆性基金和美国国防部高级研究计划局普遍采用里程式资助管理，根据项目所处阶段和执行效果，确定项目资助额度和后续是否追加支持。建议我国在资助颠覆性技术创新时，也可实行多阶段资助与评价。在项目前期以小额资助模式为主，根据阶段性执行评价结果动态调整资金额度。对在实施过程中技术路线可行性强、方向性合理以及具有发展潜力的优质项目或对于在实施过程中取得重大突破、进入成果转化或产业化阶段的项目进行定向资金追加，重点培育，灵活管理，将项目风险和资助风险降至可控范围。