科技强国最新数据战略及其实施态势分析*

张 娟 张志强 阮伟南 张 雪

（1.中国科学院成都文献情报中心，成都610041；2.中国科学院大学图书情报与档案管理系，北京100049）

数据是新时代的石油，是新经济的核心。国际数据公司（International Data Corporation，IDC）2020年5月发布的“全球数据世界”（Global DataSphere）报告显示，过去一年全球创建、采集、复制和消费的数据量超过59ZB，而未来3年全球产生的数据总量将超越过去30年产生的数据总量[1]。数据的海量增长促成数据经济的快速崛起，数据驱动型创新创造了巨大的经济利益，并对解决重大社会问题、打造更加健全和可持续的社会至关重要。尤其随着以人工智能、云计算、万物互联、基因工程、新材料技术等为代表的第四次工业革命的到来，数据经济与各领域先进技术进一步融合，必将对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生日益重要的影响，并成为提升政府治理能力的新途径、推动经济转型发展的新动力和重塑国家竞争优势的新机遇。

数据全球化引发了系统性全局性变革，东西方力量对比开始此消彼长，国际格局和国际体系正在深刻调整，世界正经历百年未有之大变局。数据跨境流动不平衡，平台资源集中，数据安全和隐私保护需求高涨，数据保护主义抬头，各国数据管理政策法规出现冲突，这一系列问题对数字全球化时代的全球治理体系造成巨大挑战。为加强数据的顶层统筹、要素集聚和广泛应用，谋求基于数据的发展和创新的竞争优势，近两年来，美国、欧盟、英国、日本、德国等科技强国和地区纷纷出台新一轮数据战略，将数据作为国家和地区重要战略资产、基础性战略资源和竞争要素进行管理和使用，致力于维护数据主权，发展数字经济，通过数据治理和数据经济价值的挖掘应对重大风险挑战，重塑竞争优势。世界科技强国是世界原创性知识产出强国、技术产出强国和科技新产业创造强国，在主要科技领域具有压倒性优势，同时还需要有相当的国土空间、人口体量和经济规模等[2]。也有学者认为，世界科技强国是具有科技创造力、科技支撑力、科技影响力的综合体和全球创新生态体系[3]，其能够集中和汇聚科技创新资源要素，形成重大科学研究成果和先进技术，继而实现国家核心竞争力和综合国力跃居世界前列，最终在全球科技创新竞争中赢得优势，成功实现本国利益最大化[4]。因此，了解科技强国的最新的数据战略要点及其实施应用态势，对我国开展新型基础设施建设、培育数据要素市场、发展数字经济、赢得竞争优势，以及最终建成世界科技强国具有十分重要的参考借鉴意义。

1 主要科技强国／地区最新数据战略及其要点

1.1 美国将数据视为战略资产进行开发应用

美国的数据战略一贯重视生态系统建设，全面覆盖从基础科学研究、重点技术研发，到技术创新应用、协调网络建立、人才培养和技术支撑等各个层次和环节，具备很好的系统性和完整性。2012年发布的《大数据研发计划》[5]及2016年跟进的《联邦大数据研发战略计划》[6]作为总体纲领，一直引领着政府各部门在大数据领域的投资与项目布局。

从上述两大重要战略可以看出，数据技术研发一直是美国政府的关注焦点。然而，随着对数据价值认识的不断深入，美国政府的核心关注点开始转向数据资产。2019年12月，美国发布《联邦数据战略及2020年行动计划》[7]，以“将数据作为战略资产进行开发利用”为核心目标，旨在从根本上改变政府管理、使用和提供数据的方式，加快数据流动和应用，在尊重隐私和机密性的前提下，更好地完成任务、服务公众和管理资源。2020年行动计划充分体现了战略与战术的紧密结合，其针对战略的实施提出3类共20项具体行动，包括：实现机构数据治理制度化，明确各机构开放数据计划所需的优先数据资产；成立联邦首席数据官委员会，改进地理空间数据、财务管理数据、人工智能研发用数据与模型资源等特定数据资产组合的管理和使用；开发联邦企业级数据资源库，开发数据保护工具包、数据伦理框架、数据质量评估与汇报指南、数据标准库等。美国国防部2020年10月发布《国防部数据战略》[8]同样将数据视为战略资产，致力将国防部建成以数据为中心的组织，利用数据推动联合全域作战。这显示出美国政府的数据战略与政策同气连枝，有着明显的可持续性、稳定性，以及灵活性和与时俱进的特点。

1.2 欧盟重视数据在境内的自由流动和共享应用

欧盟近年的数据战略均着力于保障单一数字市场的稳定运行，以繁荣欧盟数字经济。2020年2月，欧盟发布《欧洲数据战略》[9]，力图在欧洲价值观和公民基本权利以及“人类中心主义”信念的基础上，通过建立跨部门数据治理框架、促进数据基础设施建设和数据技术发展、提升个体数据权利和技能、打造公共欧洲数据空间等战略措施，将欧洲打造成全球最安全、最具吸引力和活力的“数据敏捷”（data agile）经济体。其中，针对工业、环保、交通、医卫、金融、能源、农业、技能、公共管理9大战略领域打造的数据空间将致力于提高数据质量、可用性和互操作性，并通过与欧洲开放科学云的连接，解决信任问题，促进数据的汇集、共享、利用与再利用，实现创新的数据驱动型生态系统。作为该战略的一部分，欧盟同时还发布了《实现服务于公共利益的企业与政府间数据共享的欧洲战略》[10]，建议采取加强欧盟企业对政府（B2G）的数据共享治理，提升透明度、公民参与度和道德意识，开发运营模式、架构和技术工具等多方面措施，改善欧盟的数据共享。

此外，欧盟利用统一的数据立法保障单一数字市场的建立和平稳运行，推动数字经济发展和繁荣。2018年生效实施的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）[11]和2019年生效实施的《非个人数据自由流动条例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data，FFD）[12]共同推动了数据在欧盟境内的自由流动和广泛使用，并通过高水平的隐私保护机制、数据安全措施和道德准则等多样化手段大力促进数据经济发展。然而，欧盟通过GDPR和FFD建立起来的数据自由流动仅限于欧盟境内，而不包括第三方国家。

1.3 英国借助数据利用推动经济复苏

2020年9月，英国发布《国家数据战略》[13]，旨在进一步促进数据在政府、企业、社会中的使用，推动创新创业、提高生产力、创造就业机会、改善公共服务，帮助英国经济尽快从疫情中复苏，成为“下一波创新浪潮的先行者”。该战略提出，数据基础、数据技能、数据可用性、负责任的数据使用是实现数据机遇的4项核心能力，并确立了5项优先任务：一是释放数据在经济领域的价值，并保护人民的数据权利和私营企业的知识产权；二是确立一个促增长、可信赖的数据体制，而无过多的监管不确定性或风险；三是变革政府的数据使用，提高政府工作效率并改善公共服务；四是确保数据基础设施的安全性和弹性，以及数据驱动型服务和活动的持续不间断；五是倡导数据的跨境流动，开展国际合作，推广英国在数据利用方面的最佳做法。该战略还提出设立政府首席数据官，对分析师进行公共部门数据科学方面的培训，通过立法提升智慧数据计划的参与度，新建一个260万英镑的项目来解决当前数据共享中存在的障碍等措施。

英国国防部2020年10月发布《2020年科技战略》[14]指出，数据驱动创新，竞争优势将越来越取决于高质量数据的获取与管理，国防部必须保护自身的数据，并开发适当的数字技术和数字基础设施来支持作为战略资产的数据的收集、存储和处理。这与国防部《2020年国防数据管理战略》[15]是一致的，科技数据的有效管理有助于国防部从高价值数据集中获取最大利益。

1.4 日本着力推进数据的开放和务实应用

日本的数据战略一直以务实的应用开发为主。2013年安倍内阁发布“创建最尖端IT国家宣言”[16]，确立了2013—2020年间以发展开放公共数据和大数据为核心的新IT国家战略，提出要将日本打造成为一个“世界最高水准的广泛运用信息技术的社会”。在此框架下，为应对数据大流通时代的到来，日本2017年首次推出“官民数据活用推进基本计划”[17]，致力推动电子政务、医疗卫生、财政金融、农林水产、基础设施、交通物流、防灾减灾等重点领域的官民数据利用，以振兴区域经济、保障国民生活舒适安全。

2020年7月，日本发布最新的“创建最尖端数字化国家宣言·官民数据活用推进基本计划”[18]，提出要通过开放数据促进信息传播和共享，利用信息通信技术应对新冠肺炎疫情，打造有弹性的数字社会。重点包括：促进农业数据协同基础设施的利用，基于医疗卫生和福祉数据推动生产生活方式变革，通过公私合作打造便于数据稳定传输的环境，确保数字市场的安全公平和透明，促进国际数据传输并确保个人信息安全，加速自主知识产权的个人数据利用模型开发，制定跨领域数据共享适用的规则，确立可推动公私数据综合利用的体制，促进私营部门的数字化转型，推动共享经济发展，进一步深化开放数据以实现包容性社会等。该计划还提出要完善社会基础设施建设：一是以5G为中心打造基础设施，二是积极利用人工智能、云计算、区块链等技术并确保数字安全，三是为初创企业提供支持，四是加强人才培养，特别是人工智能、物联网、网络安全方面的人才。

1.5 德国创建自主数据基础设施

目前，欧洲企业的数据主要存储在美国的服务器上。为摆脱对美国云计算商的依赖，保障中央基础设施的安全，实现数字自主和数据自主，德国于2019年10月宣布与法国共同打造自主云基础设施“盖亚-X”（Gaia-X），拟汇集欧洲的IT供应商，通过“联合多云技术”为欧洲建立一个“性能强大、安全可信、竞争力强、符合欧洲价值观”的数据基础设施，满足欧洲对数据安全的需求[19]。Gaia-X同时可提供德国和欧洲发展人工智能所必需的数据源，使其能基于开放、互通、透明和信任的原则推进新的人工智能文化。与GDRP类似，Gaia-X也强调欧盟内外有别，在加强内部数据安全共享的同时，外部的直接访问和使用需要通过特定协议。2020年6月，德法两国最终确定Gaia-X的发展路线图，拟在2020年底或2021年初进行原型实施。两国的22家企业将共建一家组织，为Gaia-X生态系统创建框架，并致力于保护数据主权、数据可用性、互操作性和可移植性，促进透明度和公平参与[20]。

同时，德国也在大力推进科研数据基础设施建设，并致力于建设对德国科研体系发展至关重要的科学数据管理体系。2018年底，德国联席科学会议推出国家科研数据基础设施计划（National Research Data Infrastructure Programme，NFDI），决定未来十年内建设30家科学数据中心，每年为其提供8500万欧元的资助，并由德国科学基金会负责科学数据中心的遴选、评审和经费评估[21]。2020年6月，首批获得资助的9家数据中心正式启动[22]。

2 全球数据战略实施及数据应用态势

数据战略是全球范围内发展最为快速的领域之一。自2012年美国率先出台《大数据研发计划》，拉开全球大数据战略竞争的序幕开始，到2020年《欧洲数据战略》、英国《国家数据战略》的发布，伴随着世界科技前沿的演变，新兴技术的发展应用，国际形势的变化，各国的数据战略与政策虽保持着一以贯之的稳定性和可持续性，但其重心也几经变迁，体现出与时俱进的特点。表1和表2分别展示了主要科技强国／地区最新发布以及2017年前发布的数据战略与行动计划，并简要分析了其重点关注方向，可以看出近十年来全球数据战略关注点的变化：2017年（尤其是2015年）以前发布的数据战略重点关注大数据技术开发与应用、数据驱动型科研与创新、数据共享与管理、数据技能与数据科学人才培养、商业模式与生态系统建设、监管与标准化、开放数据等领域；最新发布的数据战略则聚焦数据资产及其利用、数据主权维护、数据跨境流动、数据立法、数据治理、数据安全与隐私保护、数字经济发展与数字社会建设等领域。以美国的数据战略为例，其重心就经历了从核心数据技术与工具研发、数据科学研究与实施，到大数据创新生态系统建设，再到开发基于数据的全新服务与功能、挖掘数据价值的变化，最新发布的《联邦数据战略及2020年行动计划》则聚焦国家战略资产，着重改进数据资产的管理与使用。

表1 主要科技强国／地区最新数据战略及行动概览Tab．1 Overview of Latest Data Strategies and Actions of Major Science and Technology Powers

表2 主要科技强国／地区数据战略（2017年以前）及其重点关注领域比较分析Tab．2 Comparative Analysis of Data Strategies（Before 2017）and Their Focus Areas in Major Science and Technology Powers

新一轮产业革命正在重塑世界，发展中国家和新兴国家国际影响力不断增强，全球格局正在发生革命性演变，全球数据战略也进入了一个全新的发展阶段。某种程度上而言，主要科技强国在制定数据战略时，其着眼点已开始从国内建设转向国际竞争。数据成为各国实施数字治理、发展数字经济、建设数字社会的重要抓手，更成为大国博弈、攫取竞争优势、抢占战略制高点的关键要素。

2.1 数据成为发展数字经济和数字社会的关键要素

当前科技强国都在积极发展数字经济、构建数字社会，希望借此推动经济复苏，实现百年未有之大变局下的可持续发展。数据成为实现这一宏大目标的关键要素。各国最新的数据战略都致力于改进数据治理，加快数据基础设施建设和数据技术开发，培养数据技能，推动数据共享和应用，从而通过数据利用驱动科研和创新，转变生产生活方式，实现经济转型发展，解决关键社会问题，重塑国家竞争优势。数据同样是我国建设“新基建”、发展新经济的新动能。新一代数据中心本身作为信息基础设施提供了强大算力，大数据技术的深度应用又推动了传统基础设施的转型升级，数据对大科学装置等创新基础设施的建设发展而言，更是“木水之本原”。

2.2 数据跨境流动和数据主权争夺成为大国博弈新焦点

随着全球互联网和大数据时代的快速演进和全球数字化转型进程加速，再叠加新冠肺炎疫情等突发事件的影响，数据跨境流动成为新时代全球化最鲜明的特征，同时也引发大国间数据主权之争。美国允许境外数据自由流入但限制国内数据流出，并凭借已有的技术经济优势和数据市场对全球数据实施长臂管辖。欧盟通过GDPR和FFD推动数据自由流动，但仅限于欧盟境内而不包括第三方国家。英国2020年6月公布的未来科技贸易战略允许英国和某些亚太国家间的数据自由流动[29]。日本积极推动跨境数据自由流动规则构建，加强与欧美、亚太经济合作组织等机制对接，但也要求涉及国家安全的数据必须实现本地化存储。中国、俄罗斯、印度等许多发展中国家则坚持数据主权，要求数据本地化存储。中国《网络安全法》[30]提出关键信息基础设施在我国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。

2.3 数据安全和隐私保护成为数据治理关键

数据安全与经济安全和国家安全息息相关，新冠肺炎疫情更是加强了人们对数据隐私保护的重视。各国针对数据隐私安全进行明确立法、提升数据治理水平的趋势明显。欧盟通过GDPR加强数据安全和隐私保护，已成为诸多国家的参考范例，巴西、印度、泰国等国家均在GDPR框架基础上起草和颁布了相关法令。欧洲法院出于对欧盟公民数据隐私安全的考虑，于2020年7月宣布废除“隐私盾”跨大西洋数据保护协议。脱欧后的英国则反对数据保护主义，倡导可靠的数据跨境流动。中国2020年7月出台《数据安全法（草案）》[31]，规定支持促进数据安全与发展的措施。2020年8月，中国又提出《全球数据安全倡议》[32]，呼吁各国保护涉及本国国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的重要数据及个人信息安全，重申了对数据主权的维护。

2.4 高效数据共享助力全球公共危机防控

即时、透明、高效的数据共享对开展国际相关领域合作，共同应对突发性公共危机至关重要。就此次抗击新冠肺炎疫情而言，数据共享和数据驱动型科学发现功不可没。中国科研界第一时间向国际机构等公开了新冠病毒数据，并持续贡献了大量的病毒研究数据与成果，2020年1月24日正式启动的“新型冠状病毒国家科技资源服务系统”[33]为疫情防控和治疗提供了重要的数据基础与决策支撑，国内有关机构也建设了《新冠肺炎疫情防控集成信息平台》[34]等开放数据平台。随后，美国多家科研机构与企业合作共建了新冠肺炎开放获取数据库，欧盟也推出“欧洲新冠肺炎数据平台”，致力于快速收集和共享可用研究数据，帮助研究人员更高效地应对新冠病毒。全球科学家利用共享的科研数据再辅以人工智能、超级计算等先进工具，积极开展病毒溯源、病毒株变异路径追踪、药物和疫苗开发、疾病诊疗等工作，为全球抗疫提供了关键数据支持并作出了巨大贡献。

3 启示与建议

当前，中国一方面面临着经济下行压力，另一方面面临着以美国为首的欧美强国的科技封锁，突如其来的新冠肺炎疫情更加剧了国际局势的复杂性和不稳定性。促进数据整合共享和高效利用，充分挖掘数据的经济价值和治理潜能，可为我国大力发展的数字经济和新型基础设施建设提供关键助力，促进数字红利的释放，推动经济转型升级，提高我国的风险应对能力。2020年4月印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》[35]将数据作为一种新型生产要素单独列出，与土地、劳动力、资本、科技等传统生产要素并列，明确提出要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。2020年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》[36]进一步明确要推进数据等要素市场化改革，健全要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系。科技强国最新发布的数据战略及其实施应用态势可为我国提供如下启示与建议。

1）完善数据治理，充分挖掘数据潜在的经济社会价值

作为数字经济的关键生产要素，数据在带来巨大社会价值的同时，其监管也面临诸多挑战。为充分挖掘大规模数据应用的经济社会价值，最大限度降低数据应用的成本和风险，我国应不断完善数据治理战略体系，借此促进数字经济发展，助力新型基础设施建设和双循环新发展格局。一是构建“多方参与、分层监管、合理担责”的治理体系，推动公共部门数据开放，打通数据孤岛；二是根据数据种类和性质的不同，实行精细化分类管理，平衡数据开放与安全防护；三是推动数据技术研发，通过技术的发展解决技术在应用推广过程中引发的问题。

2）促进数据流动，打造开放高效的数据交换共享体系

我国在数据共享方面的问题长期难以有效解决。我国条块分割的政府组织体系造成的数据、信息孤岛导致各公共部门、私营机构和公众在合作时面临信息过滤变形、数据共享困难、整合不足和互动不畅等诸多难题。因此，我国亟需加快建设开放兼容的数据交换和共享体系，除了加强体系内部的垂直交换治理机制外，更需要建立跨机构、跨系统的横向数据交换共享体系。一方面应设立专职机构有序推进数据共享体系规划与实施，针对总体规划、架构设计、模型开发、推广应用、运维管理、技术支撑等方面分别设立专门的工作小组予以落实；另一方面需完善数据标准、互操作性及交换标准建设，实现各类数据中心和数据平台的互联互通，促进数据的顺畅共享、无碍理解与有效应用。

3）加强资源汇聚，提升国家科学数据中心国际影响力

数据中心建设和大数据的深化应用是新型基础设施建设的关键部分，也是我国发展数字经济的重要算力支撑。类似新冠肺炎疫情这样的突发公共事件，更要求新型数据中心有能力随时应对容量激增、资源调度、突发危机等挑战，并能将重要的一手科研数据留在国内。作为数据中心建设的重要一环，我国正大力推进国家科学数据中心建设，优化国家科技资源共享服务平台。国家科学数据中心建设要与数据驱动型科研范式相结合，紧密衔接重大科研计划与科研基础设施，以重大问题和需求为导向，完善布局和顶层设计，加快优势科学数据资源汇聚整合，不断提升科学数据资源质量和规模，吸引科学家将重要科研数据尤其是敏感数据留在国内，完善我国的科学数据资源体系建设。同时，加强与国内外相关科研机构、重大科学数据组织的交流与合作，提升我国科学数据中心的国际竞争力和影响力，进而提升汇聚全球科学数据资源能力。

4）强化风险防控，平衡科学数据共享应用与安全防护

我国正通过立法明确要围绕数据安全使用建立健全数据安全治理体系。就国家层面而言，应在梳理现有数据资产并分析其潜在风险的基础上，着眼数据全生命周期，通过相关政策的制定和实施推进数据安全保障。2020年中央经济工作会议将强化国家战略科技力量排在明年八项重点任务的首位[37]，科研数据的重要性不言而喻。因此，我国也应根据国内外大环境的变化，加强重要科研数据安全建设，打造合理的数据安全防护体系，实现数据共享与数据保护的平衡。对科研数据实施分类和分级保护，确定数据安全等级和开放条件。对可开放的数据类别、数据开放的技术标准和数据口径等做出明确规定，根据数据敏感性和重要性对不同用户授予不同权限，在推动数据开放共享的同时合理防范潜在的安全风险。同时，通过数据梳理、数据流转和跨境数据监测、权限控制、安全审计、追踪溯源等多样化技术手段，将风险管理和安全防护融入科研数据全生命周期管理。