基于对固定资产投资项目节能审查后评估的几点思考

马 艳

上海市节能减排中心

0 引言

2010年,国家发展和改革委发布了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，正式实施节能审查制度，为提高新上项目能效水平，控制不合理能源消耗，降低企业用能成本发挥了积极作用。

为落实能评“放管服”改革，新修订的《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展改革委令第44号）[1]于2017年起正式实施，《上海市固定资产投资项目节能审查实施办法》[2]也于2017年年底同步实施，以强化节能审查事中事后监管，完善节能审查闭环管理为重点，以更好地发挥节能审查促进实现能耗总量和强度“双控”目标的作用。

对已开展验收的固定资产项目运行后的实际能源消耗和能效情况进行排摸，可有助于了解节能审查和节能验收的质量和效果。

1 上海节能审查制度实施和执行情况

为贯彻落实《固定资产投资项目节能审查办法》，上海市于2017年制定了《上海市固定资产投资项目节能审查实施办法》《上海市固定资产投资项目节能验收管理办法》[3]等配套文件，规定了节能审查部门及职责、评审项目门槛、分类管理要求、节能报告编制要求、节能评审要求、评审时限、节能验收要求、违规处罚等内容，制度实施四年多来，取得了良好的效果。

1）优化了节能审查审批流程

将节能审查申报事项列入政府一网通办，实现企业通过网络远程申请办理行政审批事项。对新建、改扩建项目节能审查申报、延期、变更和验收提供一站式、全天候申报服务，明确需节能审查的项目范围、审批条件、审批内容、权限划分及相关申请材料和材料示例样表，将“只跑一次”变成“一次也不跑”。在审批时限中，进一步压缩法定节能审查办结时限为20个工作日，承诺办结时限为10个工作日，缩短企业投资项目申报审批时间，优化了营商环境。

2）构建了全过程闭环式的节能审查制度体系

规范了固定资产投资项目先备案、后申请的办理流程，在项目投入生产、使用前，应由建设单位向节能审查部门提出节能验收申请，提交节能验收申请表和自查报告，符合国家及省市节能法律法规、规章制度相关要求，并落实节能审查意见中关于符合主要耗能工艺、设备、节能技术方案等相关要求，实现“申报－审查－建设－验收”的闭环管理流程（如图1所示）。

上海市已开展节能审查的固定资产投资项目涵盖了工业、市政工程、数据中心、公共建筑和住宅等不同领域。其中，在2020年期间投产运营的项目中工业项目数量占比最大，为37%，住宅类项目占29%，公共建筑类项目占15%，市政工程类占14%，数据中心占5%；综合能耗占比中工业类项目占67%，其余项目占33%。各领域项目和能耗比例如图2和图3所示。

2 对固定资产项目节能审查后评估情况

2.1 项目能耗情况

根据对已投入运行满一年的12个项目开展实际能耗和能效情况的排摸和分析，发现固定资产投资项目节能审查过程中估算能耗与实际能耗差异较大，主要原因有以下3点：

1）数据中心项目实际上架率未达到节能评估评审阶段建设规模

抽查的3个数据中心项目的机柜上架率分别为20.7%、14%和32.2%。由于受新冠疫情影响，2020年原意向客户签约率偏低，签约客户机柜上架率偏低，且大部分时间服务器运行实际负荷较低。

2）工业项目产能未能完全释放

部分工业项目产能利用率普遍较低，由于节能评估阶段能耗均按照设备满负荷运行进行估算，因此在较低运行负荷情况下，能耗也随之下降。

3）新建公共建筑入驻率较低，且节能管理促使单耗下降

2020年受新冠疫情影响，商场人流量降低，餐饮店能耗较节能评估大幅下降，办公楼层入驻率较低，未能达到节能评估时满负荷运行的能耗水平。与此同时，物业管理部门为降低楼宇能耗，采取了一系列节能管理措施，促使建筑单耗进一步下降。

图1 上海节能审查工作流程图

图2 开展节能审查并于2020年底前投产运营的各领域固定资产投资项目数占比情况

图3 开展节能审查预计2020年底前投产运营的各领域固定资产投资项目能耗占比情况

2.2 项目能效情况

根据对项目的实际能耗和产量情况的分析，公共建筑项目能效较好，均优于合理用能指南建筑能效先进值；工业项目，根据产能利用率，产能利用率较高的项目实际能效水平与节能评估阶段较为接近，产能利用率偏低的项目产品单耗远超节能评估阶段单耗，且与《产业能效指南（2018版）》[4]有一定差距。数据中心项目由于上架率和负荷率较低，空调等非IT设备能耗较高，PUE较难达到评审规定的标准。具体信息如表1所示。

2.3 项目节能措施实施情况

根据对抽查项目的节能报告、节能评审报告和节能验收报告综合分析，项目在节能审查阶段提出的主要节能措施均能在设计、施工和运行阶段有效采纳和实施。

1）变配电设备

全部项目均在低压侧安装无功补偿装置。在变压器选型方面，建设单位优先采用SCB11型变压器；采用SCB12及以上达到2级能效水平的项目占33%（如图4所示），建设单位由于考虑经济性因素未能主动选用最节能变压器型号。部分改扩建项目为避免更换变压器导致全厂停止供电，影响生产，故仍采用原项目能效水平较低的变压器。

表1 抽查项目能效水平一览表

图4 各型号变压器使用比例

2）冷水机组

建设单位采用冷水机组的能效等级均较高，采用1级能效水平和2级能效水平的比例各为50%。其中，2个全年需要冷水机组供能且用能较大的项目均采用1级能效水平冷水机组，利于节约能源，提高能源利用效率。

3）照明灯具

绝大部分项目均能优先采用LED照明灯具（见图5），集成电路芯片制造项目考虑LED产生的谐波对生产设备的影响，在生产车间采用T8荧光灯。

图5 照明灯具使用比例

4）能源计量体系

所有项目均按照《用能单位能源计量器具配备和管理通则》（GB17167-2006）[5]标准规范，对重点用能设备配备能源计量器具的比例达100%，建立能耗在线监测系统的比例达54%。

3 优化建议

3.1 制度建设

1）增加发改部门和住建、供电部门在项目审批方面的联动环节，减少固定资产投资项目节能审查未批先建的情况

由于目前建设单位均在上海政务一网通办申报企业投资项目，建设单位需根据对项目的全年综合能耗进行预估，决定是否需要开展节能审查。部分企业对节能审查的相关政策理解不准确，或对待建项目能耗预估不准确，未能及时申请节能审查。后续宜增加发改部门和住建、供电部门的联动，在核发施工许可证前征询供电和发改部门相关意见，及时掌握申请大容量用电企业的项目能评情况，以避免节能审查未开展或未批先建的情况发生。

2）基于项目预计投产时间，相关节能审查部门宜对项目开展节能验收进行宣贯、提醒和监督管理

在2020年上半年开展的上海市固定资产投资项目专项节能检查工作中，发现抽查的40个项目中有13个在未进行节能验收的情况下已投入生产/使用。在检查过程中，通过和建设单位沟通，了解到主要原因是部分建设单位并不知晓《上海市固定资产投资项目节能验收管理办法》这一文件，对作为节能审查流程闭环的节能验收工作并不了解，所以未能及时提交验收申请完成验收工作。另有部分项目负责人对节能验收工作存在误解，误以为节能验收就是通过质监站的竣工验收并报住建委备案取得《节能竣工备案表》。而实际上应是项目完工后向节能审查部门提交《节能验收申请表》和节能验收自查报告，之后由审查部门或委托的第三方机构对项目进行验收。部分项目负责人对这两项工作产生了混淆。市、区有关节能管理部门宜对节能验收相关规定加大宣贯力度。相关节能审查部门应在项目获批节能审查意见时即告知建设单位后续节能验收的相关流程，并在项目预计投产运行前再次沟通提醒，以避免项目在未进行节能验收的情况下投产运行。

3）将节能审查与区域、重点用能单位能耗“双控”考核工作统筹考虑

相关节能审查部门应与区域节能管理部门形成固定资产投资项目节能审查信息共享机制。对新建固定资产投资项目，节能管理部门可结合节能审查意见中预估能耗和单耗情况，对建设单位能耗总量和单耗下达约束性指标；对改扩建项目，节能审查部门应在节能审查工作中既要求其单耗持续下降，也对该建设单位改扩建后的能耗总量和单耗进行规定。节能管理部门可根据企业业务发展情况，及时、科学地调整能耗“双控”考核目标，为区域和全市能耗“双控”目标完成打下基础。

4）进一步强化信息化在节能审查中的作用

强化固定资产投资项目能评信息管理系统的项目信息完善程度，适时公开分行业现有项目和评估项目的产品单耗和产值单耗，定期将政府在线能耗监测平台相关信息与企业能耗信息进行对比分析。根据项目能耗情况，有针对性地开展专项节能监察，并将优秀案例和相关问题及时梳理，供节能审查机构和评审机构参考和学习。

5）开展节能报告编制机构的监督管理和定期评分工作

定期组织专家对各节能主管部门汇总的节能报告开展评分制度，对编制报告内容失实、编制深度不足或质量不合格的单位和个人进行处罚和警告，并定期进行公示，以形成市场倒逼机制，提高节能评估编制人员的业务能力，完善节能报告质量。

3.2 节能报告编制和评审方面

1）明确节能报告编制节点，完善报告深度和准确度

部分项目在项目可研审批前或初设阶段开展节能报告编制，相关方案和设备选型尚未确定，导致节能报告编制内容深度不足，节能评价不具有针对性。后续相关主管机构宜要求建设单位在方案确定后申报节能报告，避免在项目方案深化和调整过程中，与原节能审批意见要求的节能措施不符，导致竣工后与原定节能验收要求不符。

2）着手制订公共建筑、住宅建筑、数据中心等相关行业通用能耗计算指南

根据本次抽查项目的实际能耗与能耗评估预估对比，相关项目的能耗估算过高，对照明、空调、水泵、电梯、IT机柜等主要用能设备的功率密度、同时系数、需要系数等取值过高。后续宜根据建筑能耗在线监测平台、重点用能单位能耗在线监测平台等相关计量能耗数据，并结合技术提升和设备使用情况，研究制订公共建筑、住宅建筑、数据中心等相关行业通用能耗计算指南，以方便节能评估编制机构和节能审查机构更科学、合理、准确估算项目能耗，从而对区域能耗总量和强度的影响合理评估。

3）建立指导节能审查工作的常见项目绿色技术和设备库

目前节能报告的评审主要依靠相关行业的专家意见，对节能技术和节能设备的建议方面可能针对性不强，也可能存在专家意见有所遗漏的问题。后续可对国家和省市已有的节能低碳技术产品推广目录进行梳理，对节能效果和经济可行性均较好的产品和技术进行强制推行；对节能效果好、经济性一般的产品和技术进行推荐；对节能效果好、经济性较差的产品和扩大技术进行试点推广，以加强项目的节能效果和扩大绿色低碳产品应用范围，进一步推动绿色产业的发展。