节能监察实施方式研究

向俊杰

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 引言

节能监察是节能监督管理的重要组成部分，是加强用能单位能源管理和提高能源利用效率的重要途径，是贯彻“绿色”发展理念、推进绿色发展和生态文明建设的重要手段。节能监察实施方式的选择和运用，直接决定着节能监察的质量和效能。全面、系统地研究节能监察实施方式，对规范节能监察行为，充分发挥节能监察的作用和效能，具有十分重要的意义。

1 节能监察的性质和特点

节能监察，是指依法开展节能监察的机构（以下简称“节能监察机构”）对能源生产、经营、使用单位和其它相关单位（以下简称“被监察单位”）执行节能法律、法规、规章和强制性节能标准的情况进行监督检查，对违法违规用能行为予以处理，并提出依法用能、合理用能建议的行为[1]。节能监察是节能监督管理的重要组成部分，是加强用能单位能源管理和提高能源利用效率的重要途径，是贯彻“绿色”发展理念、推进绿色发展和生态文明建设的重要手段[2]。本质上，节能监察是国家公权力为了公共利益而对被监察单位私权利的行使而进行的监督、检查和管理。节能监察既是行政执法行为，同时也是行政管理措施，其兼具行政执法和行政管理双重属性。行政执法属性主要体现在对被监察单位执行节能法律、法规、规章和强制性节能标准的情况进行监督检查，对违法违规用能行为予以处理；行政管理属性主要体现在对被监察单位提出依法用能、合理用能的建议上。

作为一种行政执法行为，其主要目标是追求公平和正义，具体表现为严格按照节能法律、法规和规章规定的内容和程序，认真落实被监察单位的相关节能权利和义务。此时，节能监察具有法定性、强制性和规范性的特点。法定性是指节能监察机构要严格依法行政，“法无明确授权不可为”，只能在法律、法规和规章规定的范围内行使职权；强制性是指通过依法采取强制性手段，迫使拒不履行节能法定义务的被监察单位依法履行法定义务，如对无正当理由拒不接受节能监察的单位可给予警告、罚款等行政处罚，对存在违法违规用能行为的被监察单位应下达限期整改通知书等；规范性是指要有一套完善的工作标准和技术规范，对节能监察主体、内容、程序、方法、方式、文书作出严谨细致的规定[3]。

作为行政管理措施，其主要目的是推动全社会节约能源、提高能源利用效率，具体表现为在对被监察单位用能行为全面、充分掌握的情况下，对其提出依法用能、合理用能的建议。行政管理，主要是平衡个体私权利和社会公共利益之间的关系，就节能监察而言，主要是平衡被监察单位的生产经营用能行为与社会大众保护和改善环境之间的关系。此时，节能监察具有专业性、技术性和时效性的特点。专业性是指节能监察具有较强的专业技术性要求，需要执法人员具备相应的节能管理知识和专业技术能力，能为被监察单位能源利用和管理提出科学合理的意见和建议；技术性是指节能监察需要借助专业的设备仪器，采取技术性手段，特别是在当今“互联网+”大数据时代，更应充分利用技术措施，对被监察单位的工艺装备和设备、产品能耗指标和用能状况进行测算、分析和评价，找出能源浪费原因，挖掘节能潜力，提高能源利用效率；时效性是指应当及时形成监察意见，根据监察结果及时予以处理，保障节能监察的效能得到及时、有效的发挥[2]。

综上，为规范节能监察行为，加强节能监察效能管理，有效提高能源利用效率，推动全社会节约能源，最终实现保护和改善环境的目标，在选择节能监察的实施方式时，应当兼顾节能监察的双重性质和其本身具有的特点。一方面要保证节能监察实施符合公开、公正等行政法的基本原则，依法调整被监察单位的节能权利和义务，同时也要保证节能监察的实施能够及时、高效地实现行政管理的目的，合理地平衡被监察单位生产经营用能行为的私权利行使和社会公众保护和改善环境公共利益要求之间的关系。现有的节能法律、法规和规章规定，节能监察分为现场监察和书面监察。下面将对这两种监察方式的定义、要求、程序、特点及适用范围等内容进行讨论，以期对实践中节能监察实施方式的选择有所增益。

2 现场监察

现场监察是指两名以上节能监察人员到被监察单位的用能现场对其用能行为进行监督检查，并根据检查结果依法做出相应措施的行为。实施现场监察，除办理涉嫌违法违规、举报投诉和应当以抽查方式实施的案件外，应于实施监察的五日前将监察的依据、内容、时间和要求书面通知被监察单位，并制作现场监察笔录，必要时还应当制作询问笔录[1]。

现场监察，具有直接、高效、便捷的特点。一方面能最大限度地保证节能监察人员完整、真实、准确地掌握被监察单位的用能状况。节能监察人员可以依法进入有关场所进行勘察、拍照、录音、录像；查阅、复制或者摘录与节能监察事项有关的文件、账目等资料；约见、询问有关人员，要求提供相关材料；对用能产品、设备和生产工艺的能源利用状况等进行监测和分析评价。另一方面也能保证被监察单位对有关情况进行及时、有效地说明或陈述。被监察单位可与节能监察人员进行直接、当面的交流沟通，充分理解节能监察的目的和意义，认真了解节能监察各项内容的具体要求，从而能够完整、准确地提供相关材料，对其实际用能状况和存在的问题进行及时、详细的说明。

现场监察适用于所有种类的节能监察，不管是日常节能监察，还是专项节能监察，又或者是针对个案的特别节能监察，都可选择适用现场监察方式。存在下列情形之一的，必须实施现场监察：

1）节能监察计划规定应当进行现场监察的；

2）书面监察发现涉嫌违法违规的；

3）需要对被监察单位的能源利用状况进行现场监测的；

4）需要现场确认被监察单位落实限期整改通知书要求的；

5）被监察单位主要耗能设备、生产工艺或者能源利用状况发生重大变化影响节能的；

6）对举报、投诉内容需要现场核实的；

7）应当实施现场节能监察的其他情形[1]。

目前，全国范围内的绝大部分节能监察机构都把现场监察作为节能监察的首要和主要的实施方式。节能法律、法规和规章的贯彻落实，节能管理计划和目标的实现都主要依赖于现场监察的实施，现场监察在节能监察活动中的地位和作用不断凸显。

但是，随着我国经济社会的不断发展，环境保护和节约能源的标准不断提高，近年来各地节能监察任务的数量和质量要求也在不断增多和深入，节能监察机构由于受到执法人数、车辆、仪器设备等客观因素的限制，逐渐在开展现场监察的同时开始尝试探索另一种实施节能监察的方式，即：书面监察。

3 书面监察

书面监察是指节能监察机构根据被监察单位报送的书面材料，对其用能行为情况进行审查，并根据审查结果依法做出相应措施的行为。实施书面监察，应当将实施监察的依据、内容、时间和要求书面通知被监察单位；应当在20个工作日内对被监察单位报送材料的完整性、真实性，以及是否符合节能法律、法规、规章和强制性节能标准等情况进行审查；对所报材料信息不完整的，可以要求被监察单位在5个工作日内补充完善，补充完善所用时间不计入审查期限[1]。

书面监察仅针对被监察单位报送材料进行审查，一方面能使节能监察机构摆脱车辆、仪器设备等客观因素对节能监察实施的约束，节约执法人员往返被监察单位用能现场的时间，提高实施节能监察的效率；另一方面仅需被监察单位按照通知要求报送相关书面材料，减少对其正常生产经营用能活动的干扰和影响，充分尊重监察单位的用能自主权。

作为法定的实施节能监察的方式之一，书面监察理应在节能监察实践中发挥其应有的作用。但是，在目前的节能监察实践中，书面监察主要适用于具有连续性、阶段性、相对静态性的监察内容，如节能目标责任制及节能奖惩考核情况、能源管理岗位设立和能源管理负责人的聘任和备案情况、能源利用状况报告报送情况等[2]。而对于与实现节能监察目的联系更为密切的执行用能设备和生产工艺淘汰制度的情况、执行强制性节能标准的情况等内容的监察，大部分节能监察机构仍然依赖现场监察，甚少使用书面监察，从而导致书面监察变成了现场监察的一个补充，使其对现场监察具有了从属性。这种做法，不仅错误地理解了书面监察的法定地位和作用，而且同时混淆了书面监察与现场监察的概念（书面监察和现场监察之间的关系，将在下一节中进行详细的讨论）。

要想正确实施书面监察，充分发挥其法定作用，目前来看，对下述问题进行具体和明确的讨论是很有必要的。

首先，正确认识书面监察的法律属性。作为实施节能监察的法定方式之一，书面监察与现场监察具有同等的法律地位。书面监察独立于现场监察，不是也不应是现场监察的补充，两者之间无任何从属关系。在对被监察单位的书面通知中，监察方式原则上只能择一选择现场监察或书面监察，选择两者相结合的方式时，应当分别具体说明现场监察和书面监察所针对的监察项目，而不能只是笼统通知采取两者结合的监察方式。

其次，合理确定书面监察中法定期限的时长。法定期限，是公权力通过法律、法规和规章直接向社会公众作出的一个在规定时限内依法行使法定权力、履行法定义务的具有强制约束力的承诺。严格遵守法定期限，是法治政府、依法行政的必然要求，而违背或超越法定期限，就是失职于国、失信于民。期限问题，直接影响着节能监察行为的统一性、规范性和权威性。各地节能监察机构应当结合当地实际，对上述期限问题作出明确、具体的要求，使节能监察人员有规可依，给被监察单位以合理预期之依据。实施书面监察，原则上应多于5日提前书面通知被监察单位，给予其充足的时间整理、准备相关材料，并于接到报送的材料之日起20个工作日内审查完毕，保证节能监察的时效性。

再次，依法厘清书面监察可采取的措施。措施是实现目的的保证，采取合法和正当措施，才能取得公平和正义的执法效果，才能最大限度地维持社会公共秩序和维护公共利益。不同于现场监察，现有节能法律、法规和规章并没有对书面监察可采取的措施作出明确规定。节能监察机构在实施书面监察时，应当根据依法行政、高效便民、权责一致等基本原则，合理确定可采取的行政管理手段。必要时，在查清被监察单位用能状况的需要限度内，节能监察机构可以约见、电话或当面询问有关人员。

此外，还需确定被监察单位报送材料完整性、真实性的标准。完整性是指针对各项监察内容分别报送相关材料，且所有材料结合在一起能从整体上反映被监察单位的总体用能状况；真实性是指各份材料及材料中的各项信息应当真实、有效，不存在虚构的信息或故意隐瞒的事项。完整性是书面监察的基础，真实性是书面监察的灵魂，不完整就不能真正掌握被监察单位的用能状况，不真实就无法作出准确、恰当的判断和采取正确的措施。节能监察机构应当对报送材料的完整性、真实性形成统一、有效的审查标准。

总之，由于受到各种条件的制约，书面监察作为法定的实施节能监察的方式之一，在目前的节能监察实践中尚没有发挥其应有的作用。需要各地节能监察机构在实践中不断开拓新思路、总结新经验，努力用好这一法定实施节能监察方式。

4 书面监察与现场监察的关系

书面监察和现场监察既有相互独立的一面，也有相辅相成的一面，而且在一定条件下，两者又是可以相互转化的。

两者相互独立，是指两者相互之间不具有从属性，且任何一种实施方式都不能完全包容另一种实施方式。节能监察人员现场查阅、复制或者摘录与节能监察事项有关的文件、账目等资料，绝对不等于节能监察人员在实施书面监察，上述措施只是现场监察的一种手段，仅属于现场监察的一个部分，对上述措施的法定要求与对书面监察的法定要求截然不同。同理，书面监察时约见、询问有关人员，要求其说明有关事项，也绝对不等同于监察人员在实施现场监察。书面监察和现场监察有各自的特点和法定要求，两者之间不能混淆也不能相互替代。

两者相辅相成，是指不论采取哪一种监察方式，其最终的目标都是一致的，即：通过节能监察，提高能源利用效率，推动全社会节约能源，最终达到保护和改善环境的目的。

具有下列情形之一的，书面监察应当转化为现场监察：

1）发现涉嫌违法违规的；

2）发现被监察单位主要耗能设备、生产工艺或者能源利用状况发生重大变化影响节能的[1]。

同时，除了法律规定必须实施现场监察的情形外，节能监察机构可以根据实际需要选择书面监察和现场监察中的任一种方式。

书面监察和现场监察作为实施节能监察的两种法定方式，相互具有独立性，但，并不是说两者是相互对立的或者是不能相容的。在节能监察的实践中，各地节能监察机构应该根据实际需要和客观条件，统筹安排、合理选择适当的节能监察方式，确保能够按时保质保量地完成各项节能监察任务或计划。

5 结语

总之，在建设法治国家和美丽中国的当下，实施节能监察既要考虑行政执法的程序性规定，也要同时考虑行政管理的目的性的要求。规范和强化节能监察实施，是贯彻落实国家节能法律法规的重要手段，也是推进经济社会绿色发展的有力支撑。合理选择节能监察方式，规范实施节能监察，恰当平衡被监察单位生产经营用能行为私权利行使和社会公众保护和改善环境公共利益要求之间的关系，是节能监察机构坚持依法行政、加强行政管理的基本要求和主要任务。