基于无人农业系统试验的智能农机补贴政策研究

马国建，陈梦佳，许梦凡

（江苏大学管理学院，江苏 镇江 212013）

0 引言

农业的根本出路在于机械化，农机补贴政策在引导农业机械化和农机装备转型升级中发挥着重要的作用，每年的中央1 号文件反复强调并布置财政政策推进农业现代化工作。近年来我国持续开展的无人农业系统作业试验，致力于探索智能农机在农业中的综合应用，为总结农业现代化经验提供了示范案例，也为优化农机补贴政策助力智能农机发展提供了研究对象。

1 我国无人农业系统作业试验

1.1 无人农业系统作业试验概况

近年来，我国各地围绕智能控制、大数据、卫星导航定位在农业生产上进行大量探索和试验，2018 年6 月，我国第一次大规模无人农业系统作业试验在江苏兴化市开展，首次实现单体农机无人作业及智能农机全链条作业[1]；2019 年5 月，黑龙江北大荒农垦集团总公司建三江分公司红卫农场在多方指导下举行农业全过程无人作业试验，试验对象包括新型智能拖拉机、插秧机、收割机和复合式机具等地面农机装备，开展耕、种、管、收、储、运等农业全过程无人作业试验[2]。此次试验完成了平原地区集中大面积水稻全过程无人作业的试验任务，对智能农机在实地作业中作业稳定性、功能可靠性等性能进行考察。此后，在内蒙古、山东、新疆等地开展了围绕甜菜种植、棉花田间播种等多次无人智能农机或农业全过程无人作业试验，探索在大田试验中的农机农艺深度融合方面的经验。

1.2 无人农业系统作业试验取得的成效

无人农业系统作业试验对探索农业机械化、现代化发展起到重要的引导作用。首先在发展精准农业方面，探索品种、农艺、种植及机械化等综合农事，加快农业研究科技成果集成并向农业生产力方向转化[3]；其次，无人农业系统作业试验中获得的实际数据，为有关专家判断智能农机应用实效提供了依据，为智能农机落地应用总结了一批可复制可推广的做法经验，有利于帮助智能农机性能改进，促进传统农机的改造与升级；再次，创新了农业生产方式，区别于传统农机作业中依赖农机手驾驶经验及人工组织协调等农业生产低效率弊端，智能农业无人系统试验，在提高劳动生产效率的同时，对机器代替人工、农业生产方式组织等，提供了全新的观察窗口；第四，为有关部门制定智能农机相关决策提供依据，促使农业政策更好的发挥作用。智能农机装备在提升生产效率、节约作业成本方面成效显著，以常见的植保无人机为例，每作业单位可节约农药使用量30%～50%[4]，节约用水量90%以上[5]，作业效率是人工的66.4 倍[6]，但与此同时，相应的投入成本也有所增加[7]。因此需要系统的分析，对智能农机产业配套政策进行调整。

2 当前农机补贴政策分析

2.1 当前农机补贴政策概况

当前我国的农机补贴政策主要包括农机购置补贴、农机报废更新补贴两种形式，协同助力农业机械化发展。两种补贴在实施过程中有所差异，归纳如表1。

有关研究表明，农机购置补贴作为前期补贴，对农民购机意愿引领作用更加明显[8-9]，国家农机购置补贴投入在逐年增加。截止2020 年10 月31 日，全国使用中央财政农机购置补贴资金额度197.26 亿元；38个农机补贴实施单位中，仍有十余个单位实施进度不足80%。当农机补贴资金结算完成，补贴才到达购机用户账户，整体上推进偏慢。

2.2 智能农机专项补贴概况

为推动智能农机在农业生产领域的推广应用，加快农业生产全程机械化进程，引导智能农机技术开发和规范应用，助力农业科技发展，我国部分省（自治区）开展了以农机购置补贴引导智能农机的规范应用试点工作[10]。自2017 年以来，全国共18 个省（自治区）发布了关于植保无人机（农用航空器）专项购置补贴试点工作方案，一般以农机额定载药量为划分标准，实行分档定额补贴，补贴金额大部分在1 ～2 万元，部分文件中说明补贴金额不超过当年机具市场价格的30%；由于部分省（自治区）补贴方案目前处于试点阶段，如江苏、吉林、云南等省份，所以仅对试点区域内农机购置主体进行补贴，尚未实现全面覆盖。

表1 我国农机购置补贴与报废更新补贴政策对比

除了农机购置补贴以外，面向农机购置者的其他补贴形式和补贴方向目前尚在探索中[11]。如2020 年，黑龙江省农业机械化技术推广总站率先宣布，黑龙江省将借助国家大力发展卫星导航产业和“互联网+”重大机遇，利用国家补助资金，实施农机智能终端补助项目。即在现有大中型拖拉机上加装高配农机远程运维终端，并对符合要求的用户给予定额补助。至2021 年底，全省计划安装智能终端1.2 万台，发放补贴资金1 200 万元。

2.3 现有农机补贴政策与智能农机发展的冲突分析

（1）智能农机高成本与低补贴的矛盾。由于农业的弱质性导致农民收入低下[12]，以无人驾驶、自动换挡、变量施肥播种、远程控制等智能技术为支撑的智能农机，作为农业科技的前沿产品，其单机价格较高，相对现有的普通农机购置，在农机购置补贴结算不及时，甚至不在补贴名录中的情况下，农民难以承担购置智能农机的费用[13]，其结果是农民放弃购置智能农机，给智能农机产品推广带来了巨大阻碍，使得农业现代化、智能化产品应用无法落地。

（2）智能农机操作的高要求与现有农机手培训补贴不足的矛盾。智能农机在技术方面的集成与先进性，对农机手的技能提出了新的要求。目前虽然多省市均开展了农机操作手培训，但绝大部分地区、市、县均没有农机驾驶培训费用减免的政策[14]。受经济效益和人才培养机制因素的制约，现有农机手老龄化严重，科学文化素质相对较弱，加之自身经济条件和思想认识限制，对于以误工为代价训练智能农机操作技能抗拒心较重，更不愿意参加付费培训。另一方面，农机培训机构大多存在教学设备陈旧、教学设施不健全等问题，无法有效地对农民进行科学的指导工作。培养有经验、有能力的智能农机操作人员存在一定困难。

（3）智能农机对基础设施的高要求与现有设施建设不足的矛盾。在当前农村，与智能农机相配套的社会化服务体系尚未健全，培训、中介、保险、租赁等相关服务均未形成体系，相应的扶持政策缺失；由于智能农机搭载的是更前沿、更先进的农业机械技术，缺乏能提供专业的智能农机技术支持的基础设施，智能农机的安装设置、保养、维修等工作都难以实现；除兵团及垦区外，农机没有统一的仓库停放，农机作业数据共享平台建设缺位，使农机作业组织不力，无法充分发挥智能农机在组织调度方面的优势，上述问题给智能农机在农业中推广落地带来了重重困难，而现在的补贴尚未覆盖这方面。

（4）智能农机的高创新性与企业创新补贴不足的矛盾。近年来，我国农机产销企业逐步加快升级转型，提高创新水平，增强中高端智能农机产品研发生产能力，市场对于产品认可度逐渐提升。但受到农民购买力等原因的限制，高端农机产销企业利润率始终处于较低水平。在减税政策实施过程中，由于农机企业进项税额远大于销项税额，导致企业进项税长期大量留抵，增加了智能农机产销企业资金压力[15]。且按照税务部门有关规定，农机零部件不属于农机范畴，因此企业外购农机零部件的税率相对较高，智能农机产销企业未能完全享受减税政策带来的优惠。农机行业的低利润还导致企业无力加大创新投入，创新能力不足，核心竞争力弱，高端产品发展缓慢，新产品新技术研发长期滞后于市场需求，部分品类智能农机无法在与国外产品的竞争中形成优势[16]，部分智能农机产销企业面对严重的生存和发展危机，不利于智能农机行业的良性发展。

3 优化农机补贴政策的措施建议

农机补贴政策致力于服务农业生产发展，推动智能农机应用和农机装备转型升级，建议从以下几个方面优化农机补贴政策。

3.1 精准出台智能农机购置补贴结构方案

一是及时调整农机购置补贴名录，提高分档定补的精准性。对纳入农机补贴目录的农机严格把关,排除补贴目录中价格高昂、技术落后和应用性不强的农机，对一些品目产品补贴额进行及时增减调整，补贴力度重点向高效率的智能农机倾斜。二是将农机补贴名录调整权力适当下放，鼓励因地制宜，以当地农民真实生产需求为导向，鼓励农民直接或间接参与补贴名录的制定[17]，将符合地域特色的智能农机加入补贴范围，切实满足农业生产需求，为提高农业生产效率提供保障。三是加大补贴资金支持力度，鼓励各地政府可根据情况设立智能农机补贴专项资金，加大智能农机购置补贴的财政支出比例，对与本地农业生产契合度高、需求量大的智能农机设备进行适当二次补贴，确保智能农机购置补贴政策的长期性和连续性；鼓励设立专项农机购置贷款产品，由政府给予一定的贴息补偿，降低农民借款购机负担。

3.2 大力培养智能农机人才

一是财政补贴加大对农机人才教育培训的支持。国家在乡村振兴战略下，在《农业机械化促进法》框架内，一是明确以立法的形式，制定有关农机化教育培训的法律法规和政策措施，将农机化教育和培训的管理、经费等以立法形式加以确立，保证农机化教育培养所需的人力、物力和财力。二是制定相应的培训鼓励政策。以误工补贴、培训补贴等形式，促进农民自觉、自愿去接受智能农机培训，学习农业装备的使用、维护、安全等农机化技术知识。鼓励农机大户和农机合作社、农机企业组织培训，实行教育补贴政策；三是丰富智能农机化教育培训的形式，采用多渠道、宣传农机法规，农机新技术，利用高等农业院校和中等职业技术学校的农业技术资源面向农村经济合作组织开展应用技术培训，条件成熟时，实行农机合作组织技术条件许可制度，智能农机从业人员岗位证书制度，不断提高智能农机从业人员的素质和管理水平。四是提升培训机构的培训质量。对各类培训机构要制定培训政策，对培训机构购置教学用机具进行适当补贴，对培训机构教学进行质量评估，检查和督导，确保培训效果和培养质量。

3.3 协同推进农业基础设施建设

一是政府可给予一定的资金支持，协助建设智能农机服务基础设施，可与农机产销企业合作，在乡镇范围内成立智能农机保养、维修服务站等设施，提高农民对智能农机售后服务的可得性。第二，鼓励建立农机经济合作组织，将国家农机事业单位、农机生产企业、农机维修企业、农机经济合作组织、农机专业户联系起来，财政下拔一定资金协助搭建农业机械化生产和技术信息平台，帮助农业专业合作社、农场等经营主体对农业生产、农机设备运用大数据平台进行监控与管理，降低智能农机运营成本。

3.4 扶持智能农机产销企业

一是研究出台留抵税额退还政策，缓解农机企业资金压力，使减税优惠充分落实到智能农机产销企业经营中；二是对于智能农机产销企业创新研发投入给予一定的财政补贴，鼓励技术创新。对于实现重大技术突破或在助农事业上有重大贡献的企业给予一定资金量的专项奖励，提高企业技术创新积极性。三是协调解决重点领域智能农机生产企业面临的零件短缺、价格高昂等生产成本问题，大力促进智能农机企业与高校、研究所间的产学研合作，推动产学研成果转化，有利于降低智能农机制造成本，从源头上降低智能农机造价。