民主党要废除“冗长发言”只是空中楼阁

张业亮

2021年4月5日，一个由宗教界领袖和活动人士组成的联盟在华盛顿举行示威，要求废除“冗长发言”的议事规则。

拜登政府上台后，为加快国内政策的立法进程，把废除参议院“冗长发言”规则作为其最优先的议题之一，但此举遭到共和党的反对。目前，围绕是否废除参议院“冗长发言”规则，关系拜登一系列国内政策议程能否实现。目前该议题正在成为美国两党斗争的焦点之一。

“冗长发言”——阻挠立法的策略

所谓“冗长发言”（filibuster），指的是参议院少数党议员在审议一项法案的过程中，通过无休止的辩论来阻挠对该法案进行投票表决的一种行动。

美国国会实行两院制。一项法案从提出到成为法律，要经过国会两院委员会审议、全院辩论和表决、两院协商和总统签署几个阶段。法案在全院辩论和表决阶段，两院的规制有所不同：众议院由于人多，难以管理，众议员发言有时间限制，不允许“冗长发言”;而在参议院进行辩论时，参议员的发言时间则不受限制，这使得少数党参议员得以使用冗长的连续发言来阻挠某项议案的通过。采用“冗长发言”的参议员通常一次发言数个小时，然后转交给另一个同盟者（通常是本党议员）继续发言。发言的内容不一定局限在议案上，也可以读报纸、书籍、电话簿等与所讨论的议案毫不相关的内容来阻扰议案的通过。1957年，前南卡罗来纳州民主党参议员斯特罗姆·瑟蒙德为阻挠民权法案的通过，创下了连续发言24小时18分钟的记录。制止“冗长发言”阻挠的唯一方法是启动“结束辩论动议”，参议院如果有3/5议员（60票）的超级多数投票同意终止辩论和强迫投票，才能以简单多数票通过法案。“冗长发言”是参议院少数党阻挠立法的一个工具或一种策略，目的是迫使多数党作出妥协，修改议案或者撤回议案。

历史和规则的变化

“冗长发言”作为阻挠立法议程的一个策略几乎与代议制民主一样古老。早在公元前60年，罗马共和国政治家和演说家小加图就用连续发言有效地阻挠了罗马元老院的立法。从词源上来说，“冗长发言”一词可溯源于海盗行为，后被政治家借用到了政治领域。

“冗长发言”虽然没有写入美国宪法文本，但这一规则在国会建立初期就已存在。1806年，参议院在副总统阿伦·伯尔的强烈要求下，废除了当时参议院制定的允许结束对一项法案的辩论而进入投票的“先前提问”规则，从而开创了“冗长发言”的先例。但在当时，“冗长发言”的规则只是偶尔用在有重大影响的立法上。19世纪中叶，一些支持蓄奴制的参议员为了阻碍某项围绕限制或废除奴隶制法案的通过，采用了“冗长发言”的策略，“冗长发言”的使用逐渐多了起来。但这一时期还没有终止“冗长发言”的程序。直到1917年，参议院才采纳了“结束辩论动议”，允许在参议院2/3多数同意下终止辩论。

上世纪五六十年代，美国民权运动兴起，民主党分裂为北部自由派和南部保守派。为了阻扰民权法案的通过，南部民主党人将“冗长发言”作为一种主要策略，北部的自由派参议员则表示反对，认为运用“冗长发言”来阻碍立法是反民主的。1951年，民权领导大会（the Leadership Conference on Civil Rights）把废除“冗长发言”阻挠作为与反对私刑处死和结束种族隔离并列的政策目标之一。

上世纪70年代以来，“冗长发言”日趋被参议院少数党用来阻止多数党的优先议题。在这样的背景下，1975年3月，参议院对“冗长发言”的规则进行了修改，规定要达到3/5的赞成票（60票）即可通过结束辩论动议。动议通过后，每个议员的发言时间不得超过一小时，整个辩论，包括唱名表决和提出修正案在内，不得超过100个小时。这一修改虽然降低了终止辩论所需要的票数，但限制“冗长发言”仍很困难。这一规则目前仍适用大多数参议院法案。

上世纪90年代后，随着两党政治极化成为美国政策制定的大环境，“冗长发言”对各种立法的影响进一步增大。克林顿总统拟推行的医保一揽子法案被“冗长发言”阻挠;在小布什政府时期，民主党使用“冗长发言”阻止了保守派联邦法官的任命。近年來，两党在“冗长发言”规则上的斗争日趋激烈，斗争的焦点主要围绕在修改对联邦法官任命的“冗长发言”规则上。

2013年，在参议院共和党人阻挠了奥巴马总统提名的联邦法官人选后，当时的参议院多数党领袖、内华达州民主党参议员哈里·里德提议采取“核选择”（nuclear option），即废除在批准下级联邦法官提名上终止“冗长发言”的60票门槛，规定仅达到51票就能终止“冗长发言”。这一举措在参议院建立了一个新的先例。奥巴马称赞使用该举措对克服来自反对党的“一种史无前例的阻挠”是必要的。在这样的情况下，共和党于2017年取得参议院控制权后，也加以仿效。时任参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔把结束在联邦法官任命上的“冗长发言”的简单多数票进一步扩大到联邦最高法院法官的提名和批准上，这为特朗普提名的保守派大法官尼尔·戈萨奇获得参议院批准扫清了障碍。

民主党为何要将之废除

2020年大选后，民主党十年来第一次同时控制白宫和参众两院，这给民主党提供了难得的机会推行其自由主义政策议程。拜登政府上台后，把新冠疫情救济计划、移民改革法案、提高联邦最低工资标准、基建一揽子计划、保障少数族裔的投票权、扩大联邦最高法院大法官人数、遏制油气开采和应对气候变化、实现种族正义等法案作为最优先的立法议程。

根据美国国会的立法程序，一项法案只有在参众两院同时通过，并经过总统签署才能成为法律。目前，民主党虽然掌控了白宫和国会，但在参议院的席位与共和党相等。如果共和党决定使用“冗长发言”对这些议案进行阻挠，则民主党难以达到结束辩论所需的60票。换言之，拜登政府和民主党立法议程的命运系于参议院是否使用“冗长发言”的规则。因此，拜登上台后，许多民主党人要求参议院废除“冗长发言”的议事规则。

但民主党的這一诉求面临诸多挑战。

首先，修改包括“冗长发言”在内的参议院议事规则中的任何一条，必须要求67票的程序性投票通过。在两党政治极化已成为美国政治运作的基本环境下，这将使民主党面临无法逾越的障碍。

其次，废除“冗长发言”遭到参议院共和党的反对。共和党认为，“冗长发言”保护了少数党的权利，使多数党不能避开少数党的意见而通过立法。2020年大选后，在组织新一届参议院时，参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔把保留“冗长发言”规则作为他与参议院民主党领袖查克·舒墨达成参议院权力分享协议的一个前提。

2021年3月16日，参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔离开参议院。当日，麦康奈尔对于民主党人想改变阻挠议事规则提出了批评。

最后，在废除“冗长发言”问题上，民主党内存在分歧。民主党参议院领导人和大多数民主党议员把“冗长发言”视为“种族隔离法的残余”，是“对美国民主的嘲弄”，他们指责“冗长发言”阻碍了一些受到大多数美国人支持的法案的通过，加剧了国会两党的分裂。拜登虽然没有公开提出要废除“冗长发言”，但也认为滥用“冗长发言”阻碍了立法进程，支持改革这一规则。而参议院民主党温和派议员则对此持不同看法。新一届参议院民主党团中两名自诩为“温和的、保守的民主党”——西弗吉尼亚州参议员乔·曼金和亚利桑那州参议员克里斯滕·西里马多次表示，他们不会支持废除“冗长发言”。这实际上为民主党企图废除“冗长发言”的努力关上了大门。

反映了民主党的立法困境

民主党废除“冗长发言”的诉求反映了它目前面临的立法困境。拜登上台后，民主党受到来自党内极左派（进步主义派别）压力，他们迫切要求拜登政府通过一些自由主义色彩浓厚的立法，而以民主党目前在参议院所占据的极其微弱的多数却难遂其愿。参议院上一次两党席位相等还是在20年前。

拜登政府要推进其政策议程，除了发布行政令以绕过国会外，从立法规则来看，在废除“冗长发言”这条路走不通的情况下，只能使用“预算调和”（the budget reconciliation）的立法程序，使用“预算调和”程序只需简单多数票就可以通过一项法案。目前，民主党已经运用这一程序通过了1.9万亿美元的新冠疫情救助法案。但是，“预算调和”程序仅适用于与财政有关的立法，而且如果过多地使用“预算调和”程序，势必将遭到共和党和民主党温和派的反对，从而加剧两党的立法斗争。因此，目前看来，至少在今后的两年内，拜登政府大多数的立法议程或只是空中楼阁。