我国国家表彰奖励制度发展研究

□ 张 琼

国家表彰奖励制度作为国家人才治理体系的重要一环，对提高全社会的积极性、创造性和主动性，营造见贤思齐、争做先锋的良好氛围等具有重要作用。本文立足于我国国家表彰奖励制度体系界定，结合制度发展历史与改革实践，对制度内容进行系统描述，发现制度本身存在的问题，为进一步发展完善我国国家表彰奖励制度提供相关对策建议。

一、国家表彰奖励制度体系的界定

根据《辞海》解释，“表彰”的意思为：对功绩、先进事迹等公开赞美，如表彰大会、表彰先进等；“奖励”的意思为：给予荣誉或财物来鼓励。表彰奖励可理解为对功绩、先进事迹等公开给予荣誉或财物来进行赞美和鼓励。表彰奖励制度即为公开赞美和鼓励功绩、先进事迹等而设置的相关标准、程序、仪式的规则。目前我国确立了以“五章一簿”为主干的功勋荣誉表彰制度，出台了规范省级及省级以下评比达标表彰活动的管理办法，国家表彰奖励制度形成了新的制度体系。本文将我国国家表彰奖励制度界定为以国家、中共中央、国务院、中央军委及部门、地区、系统的名义,单独或联合开展的对为国家和社会的发展进步做出贡献的杰出人士或组织团体，通过授予勋章、荣誉称号、奖章、奖金等形式进行精神、物质奖励的制度安排。

我国国家表彰奖励制度按照表彰奖励层次，分为国家勋章和国家荣誉称号制度，中共中央、国务院、中央军委勋章和荣誉称号制度，国家级表彰奖励制度、省部级表彰奖励制度和市县级表彰奖励制度5 级（见图1）；按照表彰奖励领域，分为党群系统表彰奖励制度、行政系统表彰奖励制度、军队系统表彰奖励制度3 类；根据表彰奖励获得者享受待遇的不同，分为享受待遇的表彰奖励制度和不享受待遇的表彰奖励制度2 类。本文按照表彰奖励层次分析我国国家表彰奖励制度。

图1 表彰奖励制度体系

（一）国家勋章和国家荣誉称号制度

国家勋章和国家荣誉称号制度是对在我国社会主义现代化建设发展中做出巨大贡献、建立卓越功勋、道德品质高尚、群众公认的国内杰出人士，以及在我国社会主义现代化建设和促进中外交流合作、维护世界和平中做出杰出贡献的外国人，授予国家勋章和国家荣誉称号的制度安排，是国家最高荣誉。国家勋章包括“共和国勋章”和“友谊勋章”，国家荣誉称号具体名称由全国人民代表大会常务委员会在决定授予时确定，一般冠以“人民”，如“人民英雄”“人民科学家”，也可以使用其他名称，如“外交工作杰出贡献者”“文物保护杰出贡献者”等。

（二）中共中央、国务院、中央军委勋章和荣誉称号制度

中共中央、国务院、中央军委勋章和荣誉称号制度是指以党中央、国务院、中央军委单独或联合的名义，对坚决拥护中国共产党的领导，在建设和捍卫中国特色社会主义事业中做出突出贡献、具有崇高精神风范，以及在抢险救灾、处置突发事件或完成重大专项任务等工作中表现特别突出、事迹特别感人，群众公认的个人和集体授予中共中央、国务院、中央军委勋章和荣誉称号的制度安排，如党内最高荣誉“七一勋章”，军队最高荣誉“八一勋章”以及“改革先锋奖章”和“中国改革友谊奖章”等国务院荣誉称号。

（三）国家级表彰奖励制度

国家级表彰奖励制度是指以中共中央、国务院、中央军委名义单独或联合开展的，对坚决贯彻执行党的理论和路线方针政策，模范遵守宪法法律，在中国特色社会主义伟大事业中做出突出贡献，道德品质高尚、群众公认的个人和集体给予国家级表彰奖励的制度安排。如“全国劳动模范和先进工作者”“全国民族团结进步模范集体和模范个人”全国“人民满意的公务员”全国“人民满意的公务员集体”“全军装备保障先进单位和个人”等。

（四）省部级表彰奖励制度

省部级表彰奖励制度是指以中央和国家机关、人民团体，各省（自治区、直辖市）党委、政府，军队的名义开展的，对在各领域各行业做出重大贡献、道德品质高尚，群众认可的个人和集体授予省部级表彰奖励的制度安排。如“全国优秀三八红旗手”“全国科普工作先进集体和先进工作者”“全国特级优秀人民警察”“江苏省劳动模范和先进工作者”“上海市教育功臣”等。

（五）市县级表彰奖励制度

市县级表彰奖励制度是指以市、县级党委和政府，省级工作部门、军队的名义开展的在本地区、地区部门系统以及军队中表现突出、道德品质高尚、群众认可的个人和集体授予市县级表彰奖励的制度安排，如“恩施州‘乡村振兴战略实施’工作先进集体和先进个人”“景德镇市‘镇宝’人物”等。

二、我国国家表彰奖励制度发展历史沿革

（一）制度初创阶段（1949—1965年）

中华人民共和国成立后，根据我国社会主义建设事业发展的需要，我国初步建立了国家表彰奖励基本制度。一是确立国家表彰奖励制度的管理体制。《中华人民共和国中央人民政府组织法》（1949）第七条第八款规定中央人民政府委员会行使“制定并颁发国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号”的职权。[1]《中华人民共和国宪法（1954）》第三十一条第十四款规定全国人大常委会有“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”的职权，第十四条规定“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，授予国家的勋章和荣誉称号”。[2]

二是出台多领域表彰奖励管理办法。这一时期我国在军队表彰奖励、行政机关工作人员奖惩、促进生产技术发展奖励等方面出台了相关的表彰奖励管理办法（见表1）。

表1 1949—1965年出台的表彰奖励相关制度列表

三是开展诸多表彰奖励实践。这一时期，我国面向劳动模范个人及集体、军队有功人员、先进妇女个人及集体等开展了表彰奖励活动（见表2）。

表2 1949—1965年开展表彰奖励相关活动实践列表

（二）工作停滞阶段（1966—1977年）

“文化大革命”期间，党和政府的各级机构、各级人民代表大会和政协组织，长期陷于瘫痪和不正常状态，国家表彰奖励制度体系也遭到了干扰和破坏，如1975年《宪法》取消了国家勋章和荣誉称号的管理体制的规定，从中央到地方各级各部门的表彰奖励管理机构，不是被撤销就是陷于瘫痪[10]，表彰奖励工作陷入停滞。

（三）恢复发展阶段（1978—1997年）

改革开放以后，我国国家机构和各项国家制度恢复正常运转，表彰奖励制度逐步恢复和发展。

一是恢复表彰奖励制度的体制机制。《中华人民共和国宪法（1978）》第二十五条第十款规定全国人大常委会行使“规定和决定授予国家的荣誉称号”的职权。1979年12月，中共中央办公厅转发全国人民代表大会法制委员会中共党组《对建国以来国家制定的法律、法令、法规进行整理的意见的请示报告》，重申1957年政务院颁布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》仍然适用，恢复法律效力。[11]

二是不断出台行业领域表彰奖励制度。一方面，相关部门出台行业系统表彰奖励管理规定，如1990年《国家建材局、中国城建建材工会全国委员会关于全国建筑材料行业劳动模范和先进集体评选表彰及管理办法》，1993年《全国电力系统劳动模范管理办法》等。另一方面，为更好地激励科技人员、促进科技进步，科技领域表彰奖励制度建立并不断完善，我国相继出台了《发明奖励条例》 《自然科学奖励条例》《科学技术进步奖励条例》等科技领域表彰奖励制度并根据实际发展需要进行修订完善（见表3）。

表3 1978—1997年国家层面表彰奖励制度列表

三是出台地区表彰奖励管理规定。黑龙江、河北、吉林、福建、湖北、河南、江苏省、四川、广东9 省相继出台劳动模范管理办法（见表4）。

表4 1978—1997年地方出台的相关表彰奖励制度列表

（续表3）

（四）深化发展阶段（1998—2012年）

本阶段我国表彰奖励制度深化发展，一是国家表彰奖励制度顶层设计加强，我国提出建立国家功勋奖励制度、国家荣誉制度等国家表彰奖励制度，加强对人才的奖励（见表5）。

表5 1998—2012年我国表彰奖励制度相关顶层设计

二是部门大量出台表彰奖励管理规定，表彰奖励制度的系统性、规范性增强。原文化部、原铁道部、国家安全生产监督管理局和国家煤矿安全监察局、国务院国有资产监督管理委员会等部门都出台了本系统劳动模范、先进集体和个人的表彰管理规定，如2003年《安全生产监管监察先进单位先进个人评选奖励办法》、2006年《全国铁路劳动模范和先进工作者管理办法》等（见表6）。

表6 1998—2012年国家层面表彰奖励相关制度列表

三是地方表彰奖励制度进一步完善，各地继续出台表彰奖励相关制度，制度进一步落地（见表7）。

表7 1998—2012年地方层面表彰奖励相关制度列表

（五）不断规范阶段（2013年至今）

党的十八大以来，国家高度重视表彰奖励制度发展，习近平总书记多次对党和国家功勋荣誉表彰工作作出重要指示，强调“要充分发挥党和国家功勋荣誉表彰的精神引领、典型示范作用，推动全社会形成见贤思齐、崇尚英雄、争做先锋的良好氛围”。[14]这一时期我国国家表彰奖励制度规范发展，主要体现在完善国家表彰奖励制度体制、出台国家表彰奖励顶层设计制度、部门和地方表彰奖励制度进一步规范3个方面。

一是完善国家表彰奖励制度体制，成立党和国家功勋荣誉表彰工作委员会，负责统筹协调党和国家功勋荣誉表彰工作。

二是出台国家表彰奖励顶层设计制度，搭建起我国功勋荣誉表彰制度体系的“四梁八柱”，出台《关于建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的意见》《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《国家功勋荣誉表彰条例》《军队功勋荣誉表彰条例》等制度。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《评比达标表彰活动管理办法》，用于管理各类评比达标表彰活动。表彰获得者待遇落实及困难帮扶的顶层设计制度也已出台（见表8）。

表8 2013年至今我国国家表彰奖励顶层设计制度列表

三是部门和地方表彰奖励制度进一步规范。一方面，部门表彰奖励制度继续规范完善，如2013年出台的《旅游系统先进集体、劳动模范和先进工作者评选表彰管理办法(试行)》。另一方面，各地方相继出台本地区评比达标表彰活动管理实施细则，如《北京市评比达标表彰活动管理实施细则》《河北省评比达标表彰活动管理实施细则》等。

三、我国国家表彰奖励制度的内容

（一）管理体制

我国国家表彰奖励制度体系涉及的主要管理机构及部门有：党和国家功勋荣誉表彰工作委员会、国家表彰奖励办公室、全国评比达标表彰工作协调小组、省级评比达标工作协调机构、市县级评比达标工作协调机构。

1.党和国家功勋荣誉表彰工作委员会

党和国家功勋荣誉表彰工作委员会统筹协调党和国家功勋荣誉表彰工作[15]，包括统筹协调、政策制定和督促落实，牵头组织有关功勋荣誉表彰的评选、颁授和典礼等[16]。

2.国家表彰奖励办公室

国家表彰奖励办公室负责“综合管理国家表彰奖励工作；会同有关部门拟订国家表彰奖励制度；根据授权承办以党中央、国务院名义开展的国家级表彰奖励活动；指导、协调和监督各地区各部门表彰奖励工作，承担部级表彰奖励计划和拟表彰奖励对象审批工作，会同有关部门组织实施；承担相关国家表彰奖励获得者、国务院荣誉称号获得者和省部级荣誉称号获得者的管理等工作，拟订和完善受表彰奖励人员待遇的政策规定；承担全国评比达标表彰工作协调小组办公室日常工作，负责研究起草全国评比达标表彰政策，负责综合协调全国评比达标表彰工作的政策指导、统筹协调、审核备案、监督检查工作”。[17]

3.全国评比达标表彰工作协调小组

全国评比达标表彰工作协调小组“在党和国家功勋荣誉表彰工作委员会统一领导下，负责全国评比达标表彰工作的政策指导、统筹协调、审核备案、监督检查。全国评比达标表彰工作协调小组办公室设在人力资源社会保障部，负责日常工作”。[18]

4.省级评比达标表彰工作协调机构

省级评比达标表彰工作协调机构负责本地区评比达标表彰工作的政策指导、统筹协调、审核备案和监督检查。省级协调机构设在本级人力资源社会保障部门，负责日常工作。①

5.市县级评比达标表彰工作协调机构

市县级政府设立评比达标表彰工作协调机构，负责本地区评比达标表彰工作，包括负责本地区评比达标表彰工作的政策指导、项目初审、监督检查、协调管理等，日常工作由本级人力资源社会保障部门负责。②

（二）运行机制

根据表彰奖励层次的不同，各级别表彰奖励制度实行不同的运行机制。

1.国家勋章和国家荣誉称号制度运行机制

根据《国家功勋荣誉表彰条例》，国家勋章和国家荣誉称号评选由“党和国家功勋荣誉表彰工作委员会在广泛听取意见的基础上提出建议人选，报请党中央同意后，由全国人民代表大会常务委员会按程序作出决定。中华人民共和国主席进行国事活动，可以直接授予外国政要、国际友人等人士‘友谊勋章’。中华人民共和国主席向国家勋章和国家荣誉称号获得者授予‘共和国勋章’、‘友谊勋章’、国家荣誉称号奖章，并签发证书”。[19]

2.中共中央、国务院、中央军委勋章和荣誉称号制度运行机制

中共中央设立的“七一勋章”由中央组织部提名授予人选，经党和国家功勋荣誉表彰工作委员会审查，报党中央决定。党中央可以直接决定“七一勋章”授予人选。荣誉称号评选由中央组织部提名荣誉称号授予对象，经党和国家功勋荣誉表彰工作委员会审查，报党中央决定。根据有关方面建议，党中央可以直接决定荣誉称号的授予对象。[20]

中央军委设立的“八一勋章”由中央军委决定、中央军委主席签发证书并颁授。[21]

国务院荣誉称号评选采取提名方式，由各省、自治区、直辖市、中央和国家机关在各自职责范围内向国家表彰奖励办公室提出国务院荣誉称号初步建议人选，或者国家表彰奖励办公室直接提出国务院荣誉称号初步建议人选。国家表彰奖励办公室经过资格审查、评选、考察等环节提出建议人选，报国务院批准，由国务院总理签发荣誉称号证书。国务院可以直接决定授予荣誉称号。

3.国家级表彰奖励制度运行机制

国家级表彰奖励一般按以下程序进行。制定方案：承办单位提出工作方案，按程序报批。推荐：有关单位对符合条件的个人和集体，在广泛征求意见的基础上提出推荐意见，并在本单位公示。公示无异议后，逐级上报。初审：国家表彰奖励办公室、有关方面初审同意后，省部级推荐单位负责对推荐对象征求公安等部门意见。其中，对机关事业单位及其工作人员按管理权限还应当征求组织人事、纪律检查监察等部门意见，对企业及其负责人还应当征求环境保护、市场监管、税务、安全生产监管等部门意见，并组织公示。复审：国家表彰奖励办公室、有关方面组织复审，根据需要征求相关方面意见后，组织公示，按程序报批。决定：党中央、国务院、中央军委决定表彰人选，发布表彰决定，并颁发奖章、奖牌、证书等。备案：国家表彰奖励办公室将表彰奖励名单报党和国家功勋荣誉表彰工作委员会备案。[22]

4.省部级表彰奖励制度运行机制

中央和国家机关，各省、自治区、直辖市党委和政府等省部级表彰奖励项目的设立、调整和撤销由党中央、国务院批准。具体程序包括“中央办公厅、国务院办公厅分别将各地区各部门报党中央、国务院申请开展评比达标表彰活动的请示转全国评比达标表彰工作协调小组办公室；全国评比达标表彰工作协调小组办公室研究提出初审意见；全国评比达标表彰工作协调小组集中审核提出拟批复意见（一般在每年第二季度），并将评比达标表彰项目在有关媒体公示5 个工作日，涉密项目等可以不公示，因重大事件、重要专项工作等特殊情况需临时开展的，可以单独审核；全国评比达标表彰工作协调小组将审核意见报党中央、国务院审批后，由全国评比达标表彰工作协调小组批复申报单位；全国评比达标表彰工作协调小组办公室向社会公布审批结果”。[23]

5.市县级表彰奖励制度运行机制

市、县级党委和政府，省级工作部门等市县级表彰奖励项目的设立、调整和撤销等，由本地区省级党委、政府批准。具体程序包括：各地各单位将表彰奖励项目的申请报省级评比达标表彰工作协调机构；省级评比达标表彰工作协调机构研究提出初审意见；省级评比达标表彰工作协调机构审核并提出拟批复意见，并在有关媒体公示，涉密项目不公示；省级评比达标表彰工作协调机构将审核意见报省级党委、政府审批后，由省级评比达标表彰工作协调机构批复主办或承办单位；省级评比达标表彰工作协调机构向社会公布审批结果。③

四、我国国家表彰奖励制度存在的不足

（一）地方表彰奖励机构设置不全，人员队伍的专业性需加强

目前我国国家表彰奖励制度的管理体制和实施机制是党的十八大以来逐步确立实施的，原相关表彰奖励管理工作在公务员管理部门。由于实施新的管理体制以及机构改革，一方面出现地方表彰奖励机构设置不全的情况，如H省在2019年5月机构改革后成立H 省表彰奖励办公室，部分市成立表彰奖励处，县一级基本没有成立相应部门，只是安排人员侧重表彰奖励的相关工作。另一方面，出现人员队伍对业务工作内容不熟悉的情况，特别是当原表彰奖励管理部门的人员由于机构改革进行了部门调整，这种情况更加突出。如H 省现表彰奖励办公室人员都是机构改革后从其他部门充实进来的，人员队伍的业务熟练度、制度知晓度等有待提升。

（二）不同级别和部门职责权限不清、制度实施机制不完善

目前我国表彰奖励制度的顶层设计规定原则性较强，在制度实际运行中需要进行具体部门职责权限的划分和运行机制的设计实施。从对各地表彰奖励具体规定的内容对比来看，目前各地对部门职责权限的划分和实施机制的设计尚不统一，即使是同一件事情，不同地区间的差别也较大。如在给功勋荣誉表彰奖励获得者高定工资的机制方面，四川由所在单位报同级工资福利主管部门与表彰奖励主管部门或者工会组织审批批准后执行；甘肃由所在单位报各级组织和人社部门审批，同时抄送省财政厅和省级表彰奖励主管部门备案；河北、海南由所在单位报经同级表彰奖励主管部门审核批准后执行；广西由所在单位提出申请，经同级表彰奖励主管部门审核后，按工资管理程序办理。仅高定工资一项，各地设定的机制中涉及的部门就包括：工资福利主管部门、表彰奖励主管部门、工会组织、组织部门、人社部门、财政部门等。

(三）国家表彰奖励基础制度需进一步完善，规范性有待提高

目前我国国家表彰奖励制度的框架已经建立，但基础制度需进一步完善：一方面，已出台的国家表彰奖励制度的具体管理办法和实施细则需要进一步制定完善；另一方面，各部门、各地区开展的具体表彰奖励活动，在评选标准、评选程序、动态管理、监督检查、待遇落实等方面需进一步规范管理、完善实施方案。

五、完善我国国家表彰奖励制度的建议

（一）健全地方表彰奖励机构设置，通过多种方式提高人员队伍专业性

地方表彰奖励机构是执行落实表彰奖励制度、发挥制度效能的首要部门，要健全地方表彰奖励机构，特别是县一级表彰奖励机构设置，确保表彰奖励制度贯彻执行到底。同时，通过专题业务培训、地区交流、工作专刊等方式加强和提升表彰奖励人员队伍的专业能力和素养，注重运用信息化手段促进表彰奖励在横向和纵向上及时交流、沟通和解决工作中遇到的问题，不断培育和提高人员队伍的专业性。

（二）梳理明确不同层级和部门职责权限，探索推广成熟有效的实施机制

明确的层级和部门职责权限是表彰奖励制度运行的基础，成熟有效的实施机制是发挥表彰奖励制度效能的保障。建议在顶层设计层面和地方实施层面进一步明晰不同层级、不同部门的职责权限。同时，对各地已建立的相关表彰奖励制度实施机制进行统计评估，如在生活困难表彰奖励获得者帮扶实施机制方面，四川针对不同的帮扶内容实行不同的执行机制，确保帮扶政策有明确的负责部门和具体的执行标准。对于类似的实施机制，可以进一步跟踪，待全面评估成熟后进行推广，推动建立统一、规范、权威的国家表彰奖励制度体系。

（三）健全国家表彰奖励基础制度，提高表彰奖励规范性

健全国家表彰奖励基础制度，一方面要完善各地区各部门的表彰奖励管理规范。各部门各地区需依照国家相关管理条例和办法，完善本部门、本地区的表彰奖励管理制度，加强政策指导、组织领导和监督检查。另一方面，主办部门要加强具体表彰奖励项目管理，进一步规范管理评选标准、评选程序、动态管理、监督检查等内容，确保表彰奖励活动高质量开展。

注释：

① 参考《北京市评比达标表彰活动管理实施细则》、《江苏省评比达标表彰活动管理办法实施细则》、安徽省《贯彻<评比达标表彰活动管理>实施细则》、《河北省评比达标表彰活动管理实施细则》等。

② 参考《江苏省评比达标表彰活动管理办法实施细则》、安徽省《贯彻<评比达标表彰活动管理>实施细则》、《河北省评比达标表彰活动管理实施细则》等。

③ 参照《评比达标表彰活动管理办法》、《北京市评比达标表彰活动管理实施细则》、《江苏省评比达标表彰活动管理办法实施细则》、安徽省《贯彻<评比达标表彰活动管理>实施细则》、《河北省评比达标表彰活动管理实施细则》等。