政策执行视角下深度贫困地区“一户一策”实施问题研究

何佳晨

摘 要：“一户一策”是精准扶贫最重要的基础工作，是确保贫困人口如期脱贫的重要抓手。广西L镇属于深度贫困地区，由于贫困程度深，政策执行环境复杂多变，导致“一户一策”执行中存在执行机构职责交叉、帮扶队伍建设不够、目标群体思想落后、执行环境不理想等问题。基政策执行的视角从因户施策精细化、明确执行部门职责、加强帮扶队伍建设、强化目标群体思想引领、优化执行环境等方面提出相应的对策，以期加快推进深度贫困地区的精准脱贫。

关键词：政策执行;深度贫困地区;“一户一策”

中图分类号：F323.8       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）13-0031-05

一、问题的提出

精准扶贫是新时期全国扶贫工作的精髓和亮点，是全面建成小康社会的重要保障。精准到户，将“户”“策”无缝对接，是“一户一策”执行过程中的首要任务。当前，脱贫攻坚已经到了“啃硬骨头”、攻堅拔寨的阶段，由于广西贫困人口多，贫困面积大，贫困程度深，集“老、少、边、穷”于一体的广西是全国脱贫攻坚的主战场之一，导致精准脱贫工作具有更强的复杂性，“一户一策”实施更具有针对性。随着精准扶贫开发的不断深入，“一户一策”是开展精准帮扶工作的重要决策，而政策执行是关乎决策具体实施效果的重要环节，政策的有效执行对实现政策目标影响很大。政策执行视角下，深度贫困地区如何更好达到精准脱贫的要求，仍然是“一户一策”执行过程中难以实现的目标。对于深度贫困地区来说，因为每个贫困户的情况不一且复杂，国家的扶贫战略、各级政府的扶贫政策，各行业的帮扶措施，即使周全又细化也不能具体到针对一户人家开展帮扶。政策实际执行过程中，遇到贫困识别对象不精准、执行机构职责交叉，帮扶队伍建设不够、目标群体思想落后，贫困户参与度较低、政策宣传不到位，执行环境不理想等各种困境，从而影响“一户一策”的有效实施。

十九大报告指出，“坚决打赢脱贫攻坚战”的新任务、新要求，重点攻克深度贫困地区的脱贫任务。抓实“一户一策”，要用绣花功夫实施精准扶贫，“一户一策”的实施成为精准帮扶工作的重要抓手。2020年“中央一号文件中”提出对深度贫困地区贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的县和行政村，要组织精锐力量强力帮扶、挂牌督战;对已脱贫人口开展全面排查，认真查找漏洞缺项，一项一项整改清零，一户一户对账销号[1]。2020年2月19日，自治区扶贫办、财政厅、农业农村厅等九个部门于今年2月联合印发的《关于印发坚决打赢疫情防控阻击战保障决胜脱贫攻坚若干措施的通知》中提出，为做好疫情防控工作下稳定推进贫困人口就业，制订相应帮扶计划，做到“一户一策”帮扶就业，扎实做好“一帮一联”工作，加大定点帮扶力度[2]。2019年，藤县扶贫开发领导小组办公室学习传达《关于制定极度贫困户“一户一策”帮扶方案的通知》，提出给予152户极度贫困户重点帮扶和特殊扶持，制定完善极度贫困户脱贫攻坚工作方案，指导各乡镇在深入“解剖麻雀”的基础上，制定极度贫困户“一户一策”帮扶方案[3]。2017年11月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》提出：“要做实做细深度贫困地区的建档立卡，加强贫困人口精准识别和精准退出，加强驻村帮扶工作。”[4]扎实开展精准扶贫工作，落实“一户一策”，将各项帮扶政策真正与贫困户的实际情况对应，与可行的帮扶措施对接。由此可见，“一户一策”脱贫措施最大的优势，就在于能将精准扶贫的要求，真正落实到每一家贫困户。在深度贫困地区制定符合贫困户意愿和工作实际的“一户一策”，有效执行“一户一策”精准脱贫计划，是精准脱贫最重要的基础工作，是确保贫困人口如期脱贫的重要抓手。

基于以上背景和视角，本文选取具有深度贫困特点的广西L镇作为分析对象，通过分析深度贫困地区L镇“一户一策”的实施，从政策执行视角研究深度贫困地区L镇“一户一策”实施遇到的困境及其原因，并提出因地适宜的“一户一策”有效执行的对策，不断提升区精准扶贫中“一户一策”的执行效果，加快推进深度贫困地区脱贫攻坚工作。

二、文献回顾

“一户一策”是针对帮扶家庭不同的致贫原因，采用不同的帮扶方式，实行精准扶贫[5]。“一户一策”是精准扶贫的具体落实政策，精准到户，将“户”“策”无缝对接，将各项帮扶政策真正与贫困户的实际情况对应的精准帮扶措施。精准扶贫，切实提高深度贫困地区工作的针对性和实效性。“一户一策”是为适用于精准扶贫而制定的，实践于贫困地区的一个扶贫政策，其本质是精准扶贫地再精细化。对于公共政策执行过程而言，学者从政策执行、扶贫政策执行等方面进行了研究分析。

一方面是政策执行研究。学者认为政策和执行是不同的观点，执行是一个控制的过程，而政策的施行是动态的过程，政策执行需要对各种资源充分的利用，而且还需要对各种因素进行分析[6]。Luiz Edmundo（2017）研究认为，公共政策执行是政策过程的一个环节，往往是被自动的执行[7]。胡业飞和崔杨杨认为，政策的模糊性与科层组织间存在北行悖论，科层组织的特征是“目标具体化”与“结构正式化”，如果政策模糊，执行时就会出现偏差[8]。杨宏山（2014）认为，在“路径—激励”分析框架下，政策执行路径明确时，基层政府的激励性很高，会选择行政性执行，反之则会出现象征性或者变通性执行[9]。贺东航和孔繁斌（2011）则认为，公共政策由高层制定顺着“条条”纵向传递，而基层政府在执行政策时容易出现“块块分割”，形成“孤岛现象”[10]。此外，丁煌和李晓飞（2010）认为，在政策执行主体与上级发生利益冲突时，基层政府将会对政策虚假执行或执行不力，导致政策执行阻梗[11]。

另一方面是扶贫政策执行[12～13]。学者将扶贫纳入公共政策执行领域，并将之置于“社会动员—权力嵌入”的双重分析框架中，形成层级控制与社会动员相互融通，中央与地方间权力共享的“双层嵌套结构”[14]。陈冠宇（2018）认为，精准扶贫政策执行应该包含四个方面，前期准备、政策实验、宣传解释、监督控制[15]。谢飞（2018）认为，扶贫政策执行是政府与各方社会力量合作落实政策的过程，并且强调执行过程的民主性[16]。葛志军和刑成举（2015）认为，扶贫政策存在政策一统性和执行灵活性之间的悖论，一方面由上级集中统一制定实行“一刀切”，另一方面又要求政策执行过程中考虑个体性和特殊性，二者相互矛盾，扶贫政策要求的“一村一策”和“一户一策”很难实现[17]。

综上所述，国内外学者对公共政策执行的相关研究成果，为笔者提供了丰富的理论依据和参考价值。但从现有研究来看，以深度贫困地区为研究主体，在微观层面上展开论述的研究相对较少，缺乏针对精准扶贫中 “一户一策”的具体政策执行研究。基于此，本文在现有研究基础上，结合实地调研，以深度贫困地区广西 L 镇为例，在政策执行视角下，探讨“一户一策”在实施过程中出现的偏差问题及原因，寻找深度贫困地区“一户一策”的实施路径。

三、L镇贫困现状与“一户一策”执行情况

（一）L镇基本贫困状况

L镇位于广西壮族自治区梧州市藤县西南部，属于深度贫困地区的极度贫困镇（村），总面积190.26平方公里，有6个贫困户村，8个一般村，1个社区。截至目前，现有建档立卡户1 722户7 148人，未脱户还有104户，319人，2019年脱贫496户2 054人，2019年以来纳入边缘户34户124人，脱贫监测户46户193人，持有残疾证471人，患有长期慢性病719人，患有大病23人，贫困发生率已降到0.83%。

（二）L镇“一户一策”政策执行的基本情况

目前，全国已进入脱贫攻坚的最后冲刺阶段，L镇“一户一策”经过不断实践与完善，已取得相应的成效。

1.因残致贫，多次组织和动员贫困户办理残疾证，享受残疾补没人每月80元，给予低保资助。

2.因学致贫，硬性要求帮扶人做好宣传并帮贫困户提交相关材料申请雨露计划，对于九年义务教育阶段的贫困户学生，由学校牵头把生活补助、助学金倾向于他们。

3.因病致贫，2014年、2015年退出户、边缘户享受75%的医疗报销，2016年以来的脱贫户、未脱贫户和脱贫监测户享受90%的医疗报销，且2016年以来的脱贫户、未脱户参加医疗保险由政府兜底购买，同时进行低保资助。

4.缺技术致贫，由镇直相关单位部门进行技术培训，通过致富带头人进行技术带动，发展扶贫产业对贫困户进行技术指导，上岗培训，以奖代补扶贫鸡领养，百香果技术培训等。

5.住房存在问题，则由危改办牵头对住房问题的贫困户进行危房级别认定，根据评级来进行修补，重建，或通过租借让贫困户居住在安全的房子中，确保贫困户住房安全。

6.对于受疫情影响无法外出务工的贫困户人员，则帮助他们申请非公益性岗位，水库巡查员，对于已经外出务工的则进行交通补贴和稳岗补贴，以此鼓励他们务工。

四、L镇“一户一策”政策执行存在的问题

（一）贫困识别对象不精准，针对帮扶不精准

精准识别是通过民主科学而又透明的程序识别出贫困户，并对其进行相应的建档立卡工作，找出其贫困原因和摸清实际需求，针对不同贫困户采取相应的扶贫措施，使“一户一策”落到实处。但现实执行中出现政府针对动态变化的扶贫政策没有制定明确具体的操作标准，精准识别标准存在很大的弹性和主观性，对贫困对象识别不清与锚定不准，在认定时很难统一标准，不能全面的评估贫困户的实际情况。在L镇每年都存在漏评、错评的现象，主观原因在于入户评分人员业务能力稍差，对评分对象不够严谨，存在就亲就熟行为，责任心缺失，把一些该纳入的人员给遗漏了;客观原因在于2016年重新识别评分认定内容不统一，识别工作量大，被识别人员错综杂乱，识别时无法识别贫困户的真实财产情况，村民瞒报不报，缺少一个严格的标准程序。这些主客观原因都在一定程度上影响精准识别的准确性。例如，在H村的某户，该户其中一個儿子因长期外出，2016年重新识别时把本是贫困户却剔除，直到2020年当事人到镇扶贫站去询问的时候才查清此事的原因是2016年帮扶人做识别的时候把别人当成女的嫁出，从而错剔除出去。在H村的另外一户，因2016年重新识别评分的时候检索不到贫困户的真实财产情况，该户又长期外出，评分时为减少工作量，直接不做相关信息采集而评分，直到2019年各部门对贫困户财产情况检索才发现此问题。

此外，由于深度贫困地区情况复杂且致贫原因多，帮扶人员没有充分认识到贫困户的差异性和个体性，与部分帮扶人员对贫困户的情况没完全掌握，甚至对于一些致贫情况很复杂的贫困户没有对其做出针对性的分析和深度研究其致贫原因，并据此制定出相应的实效性帮扶措施，难以做到“精准滴灌”。

（二）执行机构职责交叉，帮扶队伍建设不够

1.基层“一户一策”帮扶涉及单位较多、部门庞杂。在一个项目的追踪过程中，需要有关部门的协调，但各部门领导的协调能力大小不一，职责不明确，存在同一个任务却有不同部门有不同要求的现象，很多时候不可避免出现多头管理和相互推诿的情况。同时，帮扶工作由于涉及部门较多，各项程序审批烦琐，审批前期准备时间较长，造成项目推进缓慢。例如，在L镇，为残疾人办理残疾证中，前期宣传动员的时候，主要是镇扶贫占主导各村帮扶人进行教育宣传，镇残联因人力不够，只在信息群里简单地发个通知，所有的具体工作都由镇扶贫站去落实，办理残疾证的详细规定镇扶贫站却都不知了解，而镇残联却置身事外，对于具体工作没有明确的流程，对此事也没有一个明确的文件下达，未要求村委召开会议强调此事的重要性，部分村更是直接抗拒此项工作，连带路人都无人自愿担任，觉得此事与我无关，从而造成县残联上门服务办证的时候缺漏人员较多。2020年5月上门服务办证共为48位疑似残疾人评定，符合办证的有32人，据后期收集中，还存在8人符合办证条件却因未报疑似名单中而错过此次上门服务办证。

2.帮扶队伍建设不够。深度贫困地区工作环境艰苦，工作情况复杂，帮扶人员少，综合素质不够高，部分帮扶人员都是基层普通工作人员，业务能力水平较差，部分政策执行人员工作热情不高、责任心不强，对脱贫业务不熟，对所负责贫困户的实际情况不进行调查研究，对工作敷衍应付，影响了“一户一策”帮扶工作的实效。L镇2014年、2015年退出户全部交由村两委成员去帮扶，而村两委成员基本都是一些年纪偏高、文化水平偏低、责任心欠缺的人员，他们不熟悉扶贫政策，对扶贫政策的理解不够彻底，所以在对农户宣传的时候模棱两可，无法全面地解说各种政策是否符合条件享受，造成贫困户该享受的政策却无法享受。另一方面，现在贫困户信息都已经系统数字化，由于村两委干部成员年级偏大，不熟悉电脑的使用，只能用手机APP系统操作，基本不会操作新软件，致使贫困户的信息不能及时更新录入，基本信息的逻辑错误较多，尤其是收入板块，收入错登、漏登，与帮扶手册的数据存在很大的出入，且每次询问到的数据都不一致。最后，部分帮扶人欠缺责任心，基本不入户了解贫困的具体信息情况，尤其是家庭成员变动状态，一些贫困女儿出嫁了大半年都不知情，一些贫困学生在校读几年级也不了解，造成学生该享受的政策都没及时享受。

（三）目标群体思想落后，贫困户参与度较低

现阶段，深度贫困地区L镇人口素质和文化水平普遍偏低，很多村民的一些观念过于保守，许多贫困群众由于受到传统落后思想的影响，有时候对精准扶贫的一些项目会产生抵触心理，认为这些产业项目不能为当地经济的发展和自身的收益带来很好的效果。同时，一些贫困群众对扶贫依赖思想严重，他们期待政府持续给予物质或金钱补助，认为帮扶人员对于他们的贫困会加大扶持力度，自己却坐享其成，空想政府会对他们进行无限的补贴，甚至有些贫困户不愿意脱贫，认为可以一劳永逸地获得政府的资助，存在着“等、靠、要”的依赖思想。此外，在“一户一策” 执行过程中，部分贫困群众缺乏参与性、主动性和积极性。对于产业扶贫的参与，有的贫困户因技能缺乏但又不愿意主动参与技能培训，实际执行中很多大户加入项目当中，贫困户并没有加进去，贫困户对产业的参与度相对较低。贫困群众对政府决策的参与度低，大多对决策的群众意愿表达不强烈。

（四）政策宣传不到位，执行环境不理想

目前对精准扶贫、“一户一策”的宣传比较表面化，对政策的宣传力度不够，对一些产业、医保、异地扶贫搬迁、教育等相关政策还缺少系统化、全面化的宣传，村民往往对这些政策一知半解，有时候还会产生误解，严重阻碍政策的落实。如L镇“一户一策”为残疾人办理残疾证的政策执行过程中，政府没有过多的宣传，在平时的公告、宣传栏均没有体现，也没有将对应的宣传手册、宣传单分发给有需要的贫困户，只是单一地依靠贫困户自己反映或者帮扶人把具体情况反馈给镇扶贫站，镇残联宣传覆盖面基本为0，有些贫困户对于办理过程一无所知，致使需要办理的没能办理到。在实际的“一户一策”执行过程中，有些扶贫项目受制于地势、土壤、水源、交通等各种自然因素的影响，扶贫工作的开展异常艰巨，经常推进迟缓或者达不到扶贫项目的预期，影响扶贫效率甚至造成扶贫资源浪费。由于深度贫困地区环境复杂多变，导致政策执行效果不理想，L镇贫困户分布较分散，在一定区域，如某个村实施产业精准帮扶就会很难形成规模效应，帮扶成本较高，降低了政策执行效率。

五、L镇“一户一策”政策执行的对策分析

（一）完善贫困户识别，实现因户施策精细化

对于深度贫困地区“一户一策”实施前提需要制定完善科学的识别标准，针对不同的贫困户要综合考量各种因素才能统一识别标准，如贫困户的基本收、健康状况、消费情况、致贫原因等各种因素都会影响到识别的精准，同时帮扶干部切实做到入村入户，从村干部、村民了解贫困户的实际状况，透彻了解贫困对象的家庭状况，根据不同贫困户的不同实际需求采取因人而异的扶贫举措。政策执行主体需要将工作精细化，对深度地区贫困户的识别更需要每年每季度都进行动态调整，对疑似漏评错评人员进行多方面核实再重新评分，将符合条件的农户及时纳入贫困户。如L镇2017年错评剔除54户，应纳尽纳66户;2018年错评剔除5户10人，应纳尽纳6户23人，2019年错评剔除3户13人，应纳尽纳0户。使贫困户的识别标准、程序更加精准。此外，继续落实深度贫困地区“回头看”“挂包帮、转走访”等动态管理工作，依据扶贫信息化数据平台获取准确的项目重点扶贫对象信息，结合贫困户实际贫困情况，遵循“因人施策”的原则，进行一对一的扶贫政策项目制定安排，给予相应的政策咨询，推进深度贫困地区因户施策脱贫措施的精准化。

（二）明确执行部门职责，加强帮扶队伍建设

为了有效地“一户一策”执行，各个执行部門应科学划分各项职能，明确各个执行人员的职责和权限，理清各部门边界关系，减少领导的盲目干预。特别要求政策执行部门上下级之间的职权分配、人员配置、工作程序等有序的等级划分，做到“一户一策”在执行过程中统一指挥、统一领导，避免出现相互推诿、扯皮等情况。在“一户一策”的实施中，明确指导的主体，落实各部门职责，尽可能地做到落实责任到各工作人员，提高部门工作效率。同时，在“一户一策”的执行过程中，加强信息数据的共享以及各部门之间的联系，加强深度贫困地区村级干部与乡级干部、村名委员会与乡政府各部门、乡扶贫领导开发小组与县级相关部门工作的沟通联系，实现政策在各部门的有效落实。还有，加强帮扶队伍的建设。加强对深度贫困地区帮扶干部队伍的定期培训以及加强对村两委干部的网络业务操作流程的培训，提升帮扶干部实操业务能力水平，增强其责任心，制定科学、有效的工作人员考核办法，提高工作人员的工作能力和积极性。由于深度贫困地区条件艰苦、环境复杂，要设立专项资金为驻村干部提供稳定的物质保证，还要及时引进人才，为基层队伍注入新活力，鼓励大学生到基层锻炼，传输新知识，提高帮扶队伍的人员素质和水平。

（三）强化目标群体思想引领，提高贫困户参与度

加强对深度贫困地区贫困户的思想引导，大力宣传“一户一策”与贫困群众的切身利益关系，转变贫困户由“被动脱贫”到“主动脱贫”的思想观念，通过政策宣讲等方式加大对村民的培训力度，培养贫困户自力更生和自我脱贫意识，对于那些有自主脱贫意识的贫困户应该给予奖励，如为他们提供技术培训和技能培训等激励性的支持，对于不愿劳动、只想不劳而获和满足脱贫条件拒不脱贫的贫困户应进行思想教育，避免对政府的过度依赖。传统思想让村民不愿意主动参与“一户一策”执行过程中来，但“一户一策”的有效执行又需要村民的积极配合。这就需要着重培养贫困户的参与度和主体意识，激励贫困人口主动参与扶贫开发，鼓励贫困群众参与，动员深度贫困地区群众切实融入“一户一策”实施中来，将群众的意愿与行动融入“一户一策”设计与执行中。

（四）加大政策宣传力度，优化执行环境

首先，针对深度贫困地区L镇的农民群众，由于其文化水平较低，文字宣传（如海报、宣传栏等方式）对于贫困群众来说是比较困难的，他们大部分看不懂或不认识文字。所以应该采用通俗易懂、简单幽默、易于理解接受的形式进行政策宣传，如民间戏曲、小品等，一些交通便利、基础设施较完善的乡村可以通过文艺下乡会演方式将扶贫政策直观地传递给群众，以加深群众对政策的理解。其次，针对教育、医疗、住房等扶贫政策的详细标准和实施办法，帮扶执行人员要通过多种途径和方式传达政策信息，帮助贫困户进行政策信息甄别和政策信息选择，如上门向贫困户进行政策解读。最后，要优化执行环境水平，发展L镇的经济，打造具有特色的支柱型产业，加大和企业的扶贫项目合作，提升农业资源的利用效率，为贫困群众创造更多就业岗位，提升贫困人员在产业发展中的参与程度。与此同时，进一步加大L镇乡村的基础设施建设力度，如村交通设施，还要加快乡村信息化建设，完善网络基础设施，为发展农村电商提供助力，这样可以带动村内的农产品的往外销售，提高村民的个人收入。

结语

深度贫困地区的精准扶贫工作更具有艰巨性和复杂性，“一户一策”的执行需要精准化、多样化和因户施策，深度贫困地区的“一户一策”落实效果不到位，将严重制约深度贫困地区的发展[16]。从政策执行视角下分析广西L镇“一户一策”实施过程中存在的问题原因并提出针对性对策分析，从而提升深度贫困地区“一户一策”执行能力和精准实施。

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[责任编辑 毛 羽]