法治保障激活乡村产业

任大鹏

改革开放以来，我国相继颁布了《农业法》《农业技术推广法》《畜牧法》《农业机械化促进法》《农民专业合作社法》等支持乡村农业产业发展的法律，有力推动了农业的转型升级。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议通过的《乡村振兴促进法》（以下简称本法），更是全面系统地对乡村的产业发展做了专章规定，为乡村产业升级提供了一揽子的制度保障。归纳起来，本法关于乡村产业发展的主要制度包括以下五个方面：

第一，通过产权制度改革增强农村集体所有制经济发展活力。根据《宪法》规定，我国实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是我国农村的基本经营制度。从分的层面看，随着改革的不断深化，以所有权、承包权和经营权“三权分置”为基本特征的家庭承包经营制度趋于完善；而在统的层面，集体经济的发展动力不足，活力不够，财产权能不完善，利益关系不清晰的问题普遍存在。这些问题，只有通过深化农村集体产权制度改革来实现。我国的农村集体产权制度改革，经历了集体资产清产核资、明确集体资产所有权范围、强化农村集体资产财务管理和集体经济组织成员身份界定之后，已经逐步进入有序推进经营性资产股份合作制改革和引导农村产权规范流转和交易的新阶段。本法第十二条第一款规定：“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益。”其中，“保值”与“增值”的具体实现形式还需要进一步探索。从实践看，多数地方都是由村集体建立股份经济合作社整合村域的经营性资产，打包出租或者分割出租给其他经营主体，从一定意义上看村股份经济合作社仍然扮演着资产管理者的角色而不是经营者的角色，促进集体资产保值增值仍然有很大的改革空间。

第二，乡村产业发展须确保粮食和重要农产品供给安全。乡村新型产业的发展对于激发乡村发展活力和增加农民收入具有重要意义，但农业产业基于其在保障消费者消费安全方面不可替代的功能，始终是乡村产业构成中的核心。本法第十三条明确要求保障粮食和重要农产品有效供给和质量安全。除此之外，针对现实中耕地利用上的“非农化”和“非粮化”现象，本法第十四条和第十五条分别从保护耕地和打好种业翻身仗两个方面专门做了规定，第十四条第一款从“严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地”的“三个严格”的角度强化了对耕地的特别保护制度。第十五条从农业种质资源保护利用、支持育种技术研究、良种培育和推广以及建立并实施种业国家安全审查机制的角度明确了种业高质量发展的基本措施。

第三，以科技引领农业产业的高质量发展。在改革开放过程中，农民曾将我国农村改革的成功经验概括为“一靠政策、二靠投入、三靠科技”，在当前农业进入新的发展阶段后，科技进步对农业产业质量提升的支撑和引领作用愈发突出。本法第十六条提出国家采取措施加强农业科技创新，并从创新主体、创新机制、创新能力、创新平台的角度提出了农业科技创新的基本方向和重点创新的领域，建设现代农业产业技术体系，推动农业农村创新驱动发展。第十七条要求建立有利于农业科技成果转化推广的激励机制和利益分享机制，鼓励企业、院校、团体以及农民专业合作社、农业专业化社会化服务组织、农业科技人员等创新推广方式，开展农业技术推广服务。第十八条特别对于农业机械的生产研发和推广应用以及农业生产经营信息化做了专门规定。

第四，鼓励通过一二三产业融合发展，优化乡村产业结构和布局。在传统意义上，乡村只是从事种植业、养殖业等农业生产活动的空间，近年来，乡村的产业结构在发生着深刻变化，一些新产业、新业态发展势头迅猛，为适应这一变化，丰富乡村的产业类型和产业模式，本法第十二条第二款规定：“各级人民政府应当坚持以农民为主体，以乡村优势特色资源为依托，支持、促进农村一二三产业融合发展，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推进数字乡村建设，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接。”同时，根据本法第十九条第一款的规定，各级人民政府应当发挥农村资源和生态优势，支持特色农业、休闲农业、现代农产品加工业、乡村手工业、绿色建材、红色旅游、乡村旅游、康养和乡村物流、电子商务等乡村产业的发展。

乡村产业融合发展，关键在于融合。这里的融合既包括以农业为基础延伸产业链的一二三产的融合，也包括生产要素的合理配置，特色农产品优势区、现代农业产业园、农业科技园、农村创业园、休闲农业和乡村旅游重点村镇的“一区三园一重点”的现代农业引领机制建设，通过农产品流通骨干网络和冷链物流体系贯通农产品生产地、集散地、销售地的全产业链的统筹建设等，从整体上提高乡村产业的发展水平。本法第十九条对于支持这些方面的深度融合都有着明确的规定。

第五，乡村产业发展应当坚持农民的主体地位，保障农民公平分享乡村产业发展的收益。乡村振兴，农民是主体，各项改革尤其是乡村的产业发展，须坚持农民利益为导向，尊重农民选择，保护农民的积极性、主动性和创造性。本法在产业发展一章中对于农民利益的保护有一系列具体明确的规定。首先，乡村产业发展须保障农民的就业机会，本法第二十条规定：“各级人民政府应当完善扶持政策，加强指导服务，支持农民、返乡入乡人员在乡村创业创新，促进乡村产业发展和农民就业。”其次，乡村产业发展应当以提高农民收入為目标，建立农民收入稳定增长的机制。本法第二十一条第一款明确规定：“各级人民政府应当建立健全有利于农民收入稳定增长的机制，鼓励支持农民拓宽增收渠道，促进农民增加收入。”按照本法规定，农村集体经济组织的发展要保障成员从集体经营收入中获得收益分配的权利；支持各类新型农业经营主体与农民建立紧密型利益联结机制，让农民共享全产业链增值收益；鼓励供销合作社加强与农民利益联结。

本法是以全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，实现农业农村现代化为立法目标，有关乡村产业发展的法律制度，对于推进乡村产业振兴具有引领性、保障性、规范性作用。本法的颁布施行，对于各类农业生产经营组织、社会资本和农民而言，也是新的发展机遇。

从当前乡村产业发展的实践看，结构不合理、发展基础薄弱、发展质量不高，以及与农民的利益联结机制不完善，是比较普遍的问题。本法规定的关于产业发展的制度，有利于促进各类生产经营主体通过品牌化建设等手段提升发展水平和市场竞争能力。

一方面，农业的全面升级，需要提升区域性特色农产品的公共品牌影响力，本法第十三条特别规定了国家采取措施“推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产”；从农业科技进步的角度看，本法提出要通过“加强农业知识产权保护”等手段推动农业农村创新驱动发展，这里的农业知识产权，包括了动植物新品种权，也包括农产品地理标志等区域性公共品牌。本法第十九条还规定了要“支持特色农产品优势区、现代农业产业园、农业科技园、农村创业园、休闲农业和乡村旅游重点村镇等的建设”和“鼓励企业获得国际通行的农产品认证，增强乡村产业竞争力”。根据这些规定，在法律施行后，各级政府将会对科研机构的知识产权保护、地方特色农产品的品牌化建设和获得绿色食品、有机食品以及国际通行的农产品认证等给予更多的扶持。

另一方面，本法要求各级政府应当支持、促进和培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，本法第五十五条还规定：“国家鼓励社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目，鼓励城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等。”第六十二条第三款规定：“县级以上地方人民政府应当优化乡村营商环境，鼓励创新投融资方式，引导社会资本投向乡村。”因此，在法律施行后，国家对社会资本、社会组织与农民共同构建和发展乡村文化旅游等新型乡村产业，也会有更多支持政策。

（作者系中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任）（编辑/汤悦晗）