论全面依法治国背景下行政执法的风险防范

陶华强

(衡阳行政学院 法律教研室，湖南 衡阳 421008)

当前，在行政执法领域由行政权使用不当或违法行使而带来的矛盾和冲突，无论在爆发的频率还是强度上，都呈现出上升态势，由此引发的群体性事件时常见诸报端，对社会稳定发展构成了严重挑战。“尽管当代社会行政执法的最终目标是服务与造福公众，但在涉入某一具体的社会生活领域或管理事项时，因所处身份地位、思考角度、权利义务的有别配置等，行政执法者与行政相对方的分歧纠纷是无法避免的。”[1]面对行政执法过程中行政主体与行政相对方之间激烈摩擦和对抗的严重形势，如何从学理层面寻求一种妥适的解决方式，即如何在现有的行政执法体制框架内加强行政执法风险的有效预防和控制，成为时下法学理论界研究的热点与难点问题。

在国内，对行政执法风险防范的研究尚处于起步发展阶段。就如何加强行政执法风险防范，学者们主要从四个维度予以展开：一是阐释了行政执法风险的内涵、表现及原因；二是论述了防范行政执法风险的价值指向；三是以行政自制理论为基础构建了防范行政执法风险的基本制度；四是从回应行政执法的专业性和广泛性角度提出了不同领域防范行政执法风险的路径选择。(1)参见杨士林《行政执法风险的内涵、表现及原因解析》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2013年第3期；焦志勇《行政执法风险的防范》，《首都经济贸易大学学报》2010年第1期；杨启敬《防范执法风险是各级领导干部面临的重大课题》，《湖南行政学院学报》2012年第1期；葛自丹《行政执法风险的内控机制初论——以食品安全执法为例》，《当代法学》2014年第5期；崔卓兰、姜城《论行政执法风险冲突的预防和控制》，《吉林大学社会科学学报》2016年第2期；白贵秀、高桂林《环境行政执法风险防范问题研究》，《广西社会科学》2010年第6期；范卫红、曾文革、刘辉《税收执法风险防范对策研究》，《理论与改革》2014年第3期。上述研究为推动行政执法风险防范的深入研究提供了全新的视域和路径选择，奠定了重要的理论基础。但也存在着如下不足：一是既有的行政执法风险防范研究呈现碎片化倾向，缺乏体系化布局；二是既有的研究对行政执法风险防范构建机制的探讨局限于封闭式的局部“修补”，缺乏制度设计的必要性和可行性论证，全过程体系化防范的研究视角被有意或无意地忽视了。因此，笔者将尝试在全面依法治国背景下检视和反思行政执法带来风险的必然性和防范的可能性，进而从系统论的角度构建行政执法风险多层次、全过程防范体系的“3+1”模式。

一、全面依法治国背景下行政执法现状及面临的挑战

严格规范公正文明执法是全面依法治国背景下对行政执法提出的基本要求，也是防范行政执法风险的重要举措，但行政执法本身存在的“历史欠账”使其遭遇了宏观层面和微观层面的双重挑战，大大加剧了行政执法风险发生的可能性。

(一)宏观层面：执法体制机制的滞后性难以适应“法治中国”建设的战略部署

党的十八届三中全会首次提出“法治中国”建设的时代命题，将“法治”提升到了一个前所未有的战略高度。“法治中国”建设坚持以“法治国家”“法治政府”“法治社会”三元共建一体化的方式同步进行，这种对法治建设主体的增设不仅仅是对法治建设发力点的调整，也是对过去长期强调某一主体而有意或无意地忽视其他主体的适当纠偏。毋庸置疑，“法治中国”建设是一项系统工程，它要求“法治国家”“法治政府”“法治社会”三个子系统同时发力共同建设，不断拓展中国法治建设的深度与广度。其中，作为“法治中国”建设战略部署的“重头戏”和“前沿阵地”，法治政府建设成为影响“法治中国”建设成败的关键因素。众所周知，法治政府建设的目标就是要建立“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、诚实守信”的服务型政府。行政执法体制改革又是关涉服务型政府建设的关键环节。

自改革开放以来至20世纪末，为适应我国市场经济的快速发展，充分保障各经济主体的合法权益，维护市场秩序与稳定，我国逐步探索并建立了与市场经济相适应的行政执法体制机制。在当时，这套行政执法体制机制对于促进社会经济发展、维护社会稳定发挥了重要作用。但进入21世纪以来，经济高速发展带来的相关问题开始逐渐凸显，社会转型期的各种矛盾与纠纷复杂交织，给社会稳定带来巨大冲击。以往的行政执法体制机制在面对与解决这些问题时往往显得难以“胜任”，其滞后性逐渐为人们所诟病并成为“法治政府”建设中不得不面对且必须加以解决的一个难题。现行的行政执法体制机制在实践运行中存在的问题主要表现为：执法权责不明、职能交叉、多头执法、执法层级过多、执法力量分散损耗、自由裁量权过大、执法效能低下、执法程序与执法监督不到位等。行政执法体制机制的滞后性大大加剧了行政执法的风险，使得行政执法成为“法治中国”建设战略部署中的“洼地”。

(二)微观层面：执法人员的法治能力难以满足公民权利的时代要求

20世纪80年代末，中国法学界开启了一场关于“权利本位”研究范式的论争。以此为契机，“权利”的理论研究作用于实践的效果开始显现，主动接纳并使用“权利”话语成为当时的一种时髦。“权利”一词逐渐从理论上的空洞概念开始进入社会生活场域并逐渐成为大众话语。这种对“权利”由“陌生感”的抗拒向“亲切感”的可欲的转变，体现了人们对“权利”背后负载的之于人的多重意义的深刻关注。公民的权利意识在寻求问题解决的过程中不断觉醒，这种权利意识的觉醒具体表现为：第一，在权利认知水平上大幅提升，突出表现为各种新型“权利”的提出，这些新型“权利”是在人权理念与实践不断发展的背景下提出的，大体而言，其权利指向在于解决人的生存权与发展权问题，权利话语的生成为公民参与社会治理并争取合法权益提供了法律工具；第二，在权利实现的意识上趋于强烈，当自身的合法权益遭受侵害时，人们已不再满足于过去那种简单的“权利宣示”，取而代之的则是权利的实现——权利不但要实现而且还要以可视化的方式实现。

反观行政执法领域，由于执法不当引发的矛盾冲突不断侵蚀着社会安全稳定的堤坝，大大增加了社会安全稳定的风险系数。这其中固然有行政执法体制、行政相对人、具体执法情境等因素的考量，但代表行政执法主体的执法人员的法治能力则是一个关键性因素。众所周知，“我国大约有80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的”。[2]“行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，关系着经济社会正常秩序维护和公共利益的保障。”[3]面对行政执法资源的有限性和执法活动常态化要求的矛盾，行政机关不得不在现有的行政执法体制框架下作出“策略”选择：以适度牺牲行政执法的效能为代价换取行政执法活动的日常运转。在实践中，行政执法人员素质、水平的参差不齐是这种“策略”选择的必然结果。一般而言，行政机关为了弥补一线执法人员的数量不足，往往通过临时工、合同工的形式招录并短期培训一批人员充实执法队伍。当这些通过“突击培训”上岗的执法人员在执法场域中面对权利意识不断觉醒的“现代公民”时，其法治素质能力不足的问题必然通过执法活动或多或少地表现出来，甚至在一定程度上会被社会舆论放大，成为行政执法活动的“风险源”。

二、全面依法治国背景下行政执法面临的风险及来源

行政执法风险，并不是严格意义上行政法领域研究的固有概念，而是学者们借用了贝克的“风险社会”理论，对不当行政执法行为可能造成的各种不利影响的统称。对于行政执法风险的概念，我们采用“广义说”。(2)对“行政执法风险”的概念，学界尚未达成统一共识。按照风险发生给不同相关主体带来不利后果或影响的可能性，笔者将“行政执法风险”概念分为“狭义说”和“广义说”。“狭义说”强调风险发生给某一主体(如政府、国家机关工作人员、社会等)带来不利后果或影响的可能性；“广义说”侧重于主体的多元性，强调风险发生给不同主体带来不利后果或影响的可能性。参见焦志勇《行政执法风险的防范》，《首都经济贸易大学学报》2010年第1期。所谓“行政执法风险”，指的是行政机关在行政执法过程中(不包括行政立法和行政司法)，由于做出的行政执法行为存在瑕疵而与期望达到的执法目标相违背，给行政机关及其工作人员带来不利法律后果或给社会带来的严重后果或重大不利影响的可能性。

(一)全面依法治国背景下行政执法面临的风险

按照不当行政执法给相关主体带来不利后果或影响的程度不同，可以将行政执法风险分为个人(行政机关)责任风险、政府形象风险和社会稳定风险。

1.个人(行政机关)责任风险

行政执法个人(行政机关)责任风险，是指行政机关工作人员不当行使行政权而给行政机关及自身带来不利法律后果的可能性。按照行政执法不当可能带来损害的不同，可以将行政执法个人(行政机关)责任风险划分为一般、严重两个等级，并相应地对应着行政责任、刑事责任。

行政责任，是指行政机关或行政执法人员在执法过程中，执法过错行为轻微，尚未触及刑法而根据国家行政法律法规规定应当承担相应的责任。根据执法过错轻微程度，行政责任又可分为“轻责任”与“重责任”。“轻责任”包括行政处理与经济惩戒，这主要针对的是部分行政机关已出台的适用于本部门、本领域的相关规定，如《税收执法过错责任追究办法》第4条之规定(3)《税收执法过错责任追究办法》第4条规定：执法过错责任的追究形式为批评教育、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格。对执法过错责任人员除按照上款规定进行追究外，可并处取消评选先进或优秀资格、扣发奖金或岗位津贴。和《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第16条之规定(4)《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第16条规定：对于发生执法过错的责任人员，应当依照有关规定，作出以下处理：(一)辞退；(二)限期调离公安机关；(三)停止执行职务；(四)延期晋级、晋职；(五)通报批评；(六)取消评选先进的资格；(七)离岗培训；(八)责令作出书面检查；(九)减发或者停发岗位津贴、奖金。，就是分别适用于税务机关和公安机关的过错责任规定。“重责任”包括行政处分与经济处罚，适用于所有行政机关及其工作人员。如《中华人民共和国公务员法》第62条之规定(5)《中华人民共和国公务员法》第62条规定：处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。、《中华人民共和国国家赔偿法》第16条之规定(6)《中华人民共和国国家赔偿法》第16条规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。等。

刑事责任，是指行政执法人员在执法过程中，因违反法律规定造成严重后果或重大损失而触犯刑法，应当依法承担相应的刑事法律责任。这里主要涉及《中华人民共和国刑法》第八章“贪污贿赂罪”和第九章“渎职罪”的罪名及刑责之规定。

需要注意的是，行政执法人员在执法过程中不当或违法行使行政权可能还要承担相应的党纪责任。所谓党纪责任，是指行政机关的党委(党组)或具有党员身份的行政执法人员在行政执法过程中违反国家法律法规，违反党内法规，违反党和国家政策，危害党、国家和人民利益，依照规定应当承担纪律处理或处分的责任。这里主要涉及《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》等党内法规的有关规定。

2.政府形象风险

行政执法的政府形象风险，是指行政权力的不当或违法行使，给行政机关带来行政诉讼案件败诉、行政行为被撤销或被追究行政赔偿责任等从而严重损害政府形象的可能性。

政府形象风险首先表现为政府公信力下降。在全面推进依法治国的历史进程中，公民的权利意识开始觉醒，人们运用法治思维和法治方式化解矛盾和解决纠纷的能力得到进一步增强。具体到行政执法领域，面对征地拆迁、环境卫生、食药安全、城市管理等涉及群众重大利益领域中的不公平、不公正，人们在法治精神的感召下运用法律的武器捍卫自身的合法权益。这些在特定历史时期必然带来行政诉讼案件数量的激增(7)数据显示：近十年来，我国行政诉讼案件增长迅速，一审、二审年平均增长率分别约为9.93%、17.71%。和政府行政诉讼败诉率(8)在此需要说明的是：从2017年开始，最高人民法院在发布年度司法统计公报时，不再发布行政机关行政诉讼一审败诉的相关数据，故只统计到2016年度。单就从这5年数据来看，行政机关在行政诉讼一审败诉率呈现逐年上升的趋势。的上升。而政府在行政诉讼中的败诉引起的后果是最为严重的，它透支了政府长期以来积累的信任资本，使政府的公信力遭受前所未有的挑战。

表1 2009—2018年度我国行政诉讼一审、二审案件数量一览表(单位：件)

表2 2012—2016年度全国法院行政一审案件败诉率一览表

政府形象风险其次表现为对行政效能低下的质疑。在行政执法领域，因“洗碗效应”蔓延引发的不作为、慢作为现象比较普遍，引起了人民群众的强烈不满。行政执法的不作为、慢作为严重违背了行政效率原则，使政府的执法效果大打折扣的同时，也引发了公众对政府行政效能建设的强烈质疑。人们期盼政府可以通过完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，切实提高政府行政效能。

3.社会稳定风险

行政执法的社会风险，是指由于行政执法严重违法给社会带来严重后果或重大不利影响的可能性。目前而言，行政执法的社会风险主要表现为行政执法不当引发的信访和群体性事件的风险。

在信访领域。诚然，通过信访制度对法律制度实施过程出现的缺失进行适当的纠偏，可以在某种程度上填补正义的阙如。但是，“权利救济法外途径的信访制度在功能性上呈现的负面效应造就了当下信访的庸俗化”，[4]违背了信访制度设置的初衷。如何消弭信访不信法情绪在社会的蔓延，重建人们对法治的信心，就必须探寻信访案件激增背后的深刻动因。一般认为，目前我国信访案件主要集中在征地拆迁、环境卫生、食药安全、城市管理等行政权作用的传统领域。行政权力的不当或违法行使，促使行政相对方在寻求救济的过程中踏上了信访的“征程”。

在群体性事件方面。在社会转型的特定历史时期，一些矛盾和纠纷因解决机制不畅导致长期得不到有效解决，久而久之，最后演变为群体性事件。群体性事件给基层政府治理带来了巨大的风险与挑战。探寻群体性事件的发生机理，我们不难发现与行政权力的盲目扩张与滥用存在高度的关联。有学者对群体性事件的发生进行了实证分析，最终研究表明，“行政执法不规范是群体性事件发生的直接或间接原因”。[5]中国社会公共安全研究中心近年来撰写的中国社会群体性事件分析报告显示，“目前中国群体性事件的整体格局并未发生根本性转变，在行政权强势介入的传统领域的群体性事件并未消失，其数量仍然居高不下”。[6]

(二)全面依法治国背景下行政执法风险的来源

尽管行政执法风险的来源不排除外部性因素，但来自内部的因素则构成了行政执法最大的“风险源”，这些内部的风险因素主要表现为：执法主体(9)尽管“行政主体”和“行政机关”的概念有所不同，但这种细微的差别既不是本文所要探讨的问题也不会对本文所要论述的观点产生实质影响，因此在文中笔者将二者作为同一概念使用。问题、执法程序问题及执法行为问题。

1.执法主体问题

行政执法主体，是指依据法律、法规或规章制度的规定，可以自己名义对外作出具体行政行为，并能独立承担法律后果的行政组织。尽管学界对“行政执法主体”的内涵基本能够达成一致，但囿于行政执法体制本身的困扰，在实践中行政执法主体出现了模糊化倾向，主要表现为：一是非常设机构、临时机构或议事协调机构以自己的名义进行的具有行政执法性质的行为或活动；二是行政执法机关的内设机构或下属机构以自己的名义进行的行政执法行为或活动；三是行政执法机关超越法律、法规或者规章授权范围实施的具体行政行为或活动；四是行政执法受委托机关以自己名义进行的行政执法行为或活动；五是行政执法机关的人员未取得行政执法的资质而进行的行政执法行为或活动。

2.执法程序问题

行政执法程序，是规制行政执法活动一系列的方法、步骤和流程，是确保行政执法在法治“轨道”顺利运行的“稳定器”，具有“法定性、常规性和协助性”。[7]当下行政执法的程序问题在基层主要表现为：一是应当出示执法身份证件而未出示；二是未告知或未完全告知行政相对人依法享有的权利；三是未听取行政相对人的陈述和申辩，忽视对方的陈述权、申辩权；四是在收集证据资料时，当事人未签署意见或盖章；五是未严格按照法定程序送达相关文书；六是违反法定程序采取行政强制措施等。

3.执法行为问题

行政执法行为，是指行政机关通过积极作为将法律规定性与实践操作性有机结合而实施的一系列方式、方法或者步骤等。在行政执法过程中，执法行为将所有的关联要素“组织”起来并将行政机关与行政相对人始终置于执法活动的场域之中。在当下，执法行为问题突出表现为行政不作为问题、适用法律问题、滥用裁量权问题、执法文书问题等。

行政不作为问题在基层实践中具体表现为：一是行政机关应当主动公开或公民依申请公开而没有公开；二是行政机关依职权或公民反映举报应当查处而没有查处；三是行政机关依法应当及时办理而以程序、手续等为由故意拖延；四是行政机关以没有权限或权限不清为由敷衍推诿；五是行政机关依法应当及时介入处理矛盾纠纷而以各种理由推卸责任等。

适用法律问题在基层实践中具体表现为：一是“效力存疑”，即行政执法人员在引援法律时有上位法不引用，却引援下位法、规范性文件或会议纪要，这些被引援的“法律依据”存在效力不足的问题；二是“张冠李戴”，即行政执法人员本该在引援A法律时却引援了B法律，或引援同一部法律，却错误地引用章、节、条、款、项、目等；三是“理解偏差”，即行政执法人员在执法活动中存在机械理解或解释法律条文的现象，对相关法律原则或法律规范的理解与立法原意存在偏差。

滥用裁量权问题在基层实践中具体表现为：一是执法裁量标准不统一，即不同的行政执法人员对同一案件事实认定存在偏差，由于裁量标准不统一，存在“同案不同罚”的现象；二是执法裁量畸轻畸重，即行政执法人员在执法时面对不同种类的执法措施的选用，存在选用与违法手段、情节、危害程度等极不相称措施的可能，导致裁量畸轻畸重；三是执法幅度随意性较大，即行政执法人员在选用同一种类执法措施时，在执法幅度内存在“顶格处理”或者“最轻处理”的问题，执法幅度的随意性为行政权力滥用、权力寻租提供了可能。

执法文书问题在基层实践中具体表现为：一是在执法文书中对案件事实认定不够严谨，存在案件事实记录、表述不够全面、清楚、客观，文字表达不够规范、严谨等问题；二是在法律文书中对案件的法律论证不够严密、说理性不强，存在案件事实简单堆砌、逻辑论证方式欠妥、演绎推理不足等问题；三是法律文书案卷归档不够规范，存在执法文书案卷归档不及时、资料不齐全、编号不统一、装订不规范，或将执法过程性资料(如商请函、请示汇报材料等)错误归档等问题。

三、全面依法治国背景下行政执法风险防范的策略选择

行政执法风险存在客观性，在全面依法治国背景下行政执法受到了严峻的考验。对行政执法风险的防范，必须从系统论视角出发构建多层次、全过程的防范体系才能做到有的放矢。

(一)事前防范体系：树立风险意识，完善风险防控机制

建立行政执法风险事前防范体系，就是要求在充分认识风险存在客观必然性的前提下，通过建立健全行政执法人员上岗培训考核制度、完善行政裁量基准制度、建立执法荣誉制度和心理调适、心理干预机制等体制机制，在行政执法活动“开启”前将风险系数尽可能降至最低。

1.正确认识行政执法风险存在的客观必然性

正确认识行政执法风险存在的客观必然性，是风险防范与化解的基础性前提。众所周知，立法不可能为复杂现实生活中的每一个情形设置具体的法律规则，预留的行政空间为行政主体在执法过程中根据具体的“情势”而为提供了可能，这种立法对行政主体的“概括授权”可以视作立法“无奈”之举下的理性选择，但同时也将行政主体的行政权置于一种“危险的境地”，“这种客观上存在的立法留给行政主体的空间，使行政活动的裁量成为一种必然”，[8]而自由裁量权的运用必然将行政执法置于无法回避的风险之中。

2.夯实行政执法人员上岗培训考核制度

行政执法人员的法治素质能力是行政执法中关键性因素，关乎着行政执法的成败。因此，夯实行政执法人员上岗培训考核制度是从根本上解决执法能力弱的“关键性一招”。行政执法人员上岗培训考核制度要求对所有拟从事行政执法活动的人员在正式上岗前实行集中学习培训，对行政执法的学习内容进行严格考核。考核通过者方能有资格申请执法证件，考核不合格者不得参与行政执法活动。

3.完善行政裁量基准制度

完善行政裁量基准制度要求行政主体在法律的框架内依据以往执法的经验，对于执法活动中经常性遇到的一些呈现规律性的事项进行梳理、总结，在坚持合法性与合理性的基础上，审慎、理性地针对不同执法事项制定并完善相应的行政裁量基准，使得不同执法人员在面对相同情况或者同一性质的执法事项时具有裁量选择上的一致性，进而从最大限度上减少行政裁量权的恣意与滥用。

4.建立执法荣誉制度

行政执法人员是行政活动中最积极的要素，对行政执法人员的精神激励可以最大程度地调动执法资源，激发他们的职业荣誉感，使他们以更加饱满的热情投入到执法工作中，从而避免执法懈怠。对于在执法活动中积极履职敢担风险具有突出表现的执法人员，必须要从制度上对他们予以表彰或授予相应的荣誉，通过示范效应提升执法人员执法的积极性。

5.建立心理调适和心理干预机制

“法律穿透社会，最终需要经由一线执法人员的执法行动，他们需要与执法对象进行反复的较量，而社会的复杂性可能压垮执法人员。”[9]尤其在社会转型期，行政执法人员承受着前所未有的责任与压力，这种长期工作带来的压力必然引发心理上的波动，重则引发心理失衡甚或扭曲。建立心理调适和心理干预机制就是要求通过制度上的建构重视执法人员的心理健康，借助心理调适和心理干预，帮助执法人员排解心中焦虑，释放执法压力，以更加积极、更加乐观的心态面对行政执法中的风险与挑战。

(二)事中预防体系：严格执法程序，确保权力依法行使

建立行政执法风险事中防范体系，就是要在具体行政执法活动进行过程中，通过建立相关体制机制，要求行政机关及其工作人员严格履行政执法程序，确保行政执法活动的真实性、连续性和合法性。

1.严格遵循行政执法程序基本制度

严格遵循行政执法程序，在行政执法过程中可以最大限度地降低执法风险。行政执法程序基本制度建设，历来为人们所关注，其内容具有一致性，主要包括：告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、说明理由制度、听证制度、时效制度、救济制度等。

2.推行重大行政执法决定法制审核机制

重大行政执法决定法制审核，是指行政执法主体作出的社会涉及面广、专业性强，影响国家利益、公共利益或行政相对人重大权益的行政执法决定时(包括但不限于行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等)，由行政执法主体的法制机构负责对作出的重大行政执法决定进行法制审查。未经法制机构审核的或者审核未通过的，行政执法主体不得作出重大行政执法决定。推行重大行政执法决定法制审核机制，要求行政主体根据执法类别、执法层级、所属领域、涉及金额，以及对国家、社会、行政相对人的影响等因素，确定重大行政执法决定的范围，制定相应的《重大行政执法决定法制审核目录》并上报呈请批准。

3.推行行政执法全过程记录制度

行政执法全过程记录，是指行政执法主体对行政执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行等所有执法环节进行文字记录、音像记录的活动。推行行政执法全过程记录制度，要求行政主体统一制定行政执法文书格式、标准以及行政执法全过程音像记录事项清单等。

(三)事后防范体系：落实执法责任，保障权利免遭侵害

建立行政执法风险事后防范体系，就是要求在具体行政执法活动结束后，以行政权内部监督控制为重点，通过建立行政执法第三方评估机制、强化行政执法案件抽检机制和严格落实责任考核追究机制等，对行政机关及其工作人员保持“适度压力”的同时，保障公民权利得到及时的救济。

1.建立行政执法第三方评估机制

对行政执法效果的评估，除了内部测评之外，还应当从外部进行考察。建立行政执法第三方评估机制，就是要通过引入第三方机构的他评来弥补自评的不足。这里的第三方机构应当独立于行政机关和行政相对人，通过发挥自身专业性优势，对行政执法的全过程进行考察，重点考察行政执法的合法性、合理性以及执法的法律效果、政治效果、社会效果等，发表独立的评估意见。为了保证第三方机构评估的独立性与有效性，还应当建立行政执法第三方机构数据库，通过随机抽选等方式，最大限度地减少行政机关的干扰或影响。

2.强化行政执法案件抽检机制

强化行政执法案件抽检机制，是从行政机关内部加强行政权控制的有效措施。上级行政机关通过抽检执法案件，既可以保持对下级行政机关的督促压力，又可以深入了解行政机关内部的执法建设状况，“最大程度减弱因行政层级阻隔和内部控制失灵带来的不利影响，提高执法活动的可视性”。[10]加强行政执法案件抽检机制建设应当建立随机抽查事项清单。随机抽查事项清单应当包括抽查主体、抽查事项、抽查对象、抽查依据、抽查内容、抽查方式、抽查比例、抽查频次等内容。对于抽检结果要及时予以通报，对通报优秀者要予以嘉奖，对通报不合格者要责令限期整改。

3.严格落实责任考核追究机制

严格落实责任考核追究机制，要求建立科学的测评指标体系，明确考核的内容、方式与结果，对行政执法活动进行测评，将测评的结果同执法人员的切身利益挂钩。严格落实行政问责制度，对在行政执法过程中严重违反法定程序、侵害行政相对人合法权益或造成恶劣影响的人员要严肃问责，追究相关责任，必要时调离执法岗位。

(四)全过程防范体系：监督权力运行，严防权力恣意失范

建立行政执法风险全过程防范体系，就是在行政执法活动的全过程中，通过推进行政执法公示制度、完善行政执法监督体制等，主动回应公众关切，按要求将行政执法的有关信息及时向公众公开，接受执法监督。

1.推进行政执法公示制度

行政执法公示，是指在行政执法的事前、事中和事后，行政执法主体将执法信息主动向社会公开的活动。推进行政执法公示制度，要求行政执法主体依法主动向社会公开行政执法的主体名称，分类、逐项公开行政执法的事项、机构、人员、权限、依据、程序、监督方式、救济途径等行政执法信息，根据法律、法规、规章修改和部门机构职能调整等情况，动态调整事前公开的信息范围。

2.完善行政执法监督体制

完善行政执法监督体制，就是减少各种不利因素的影响，最大程度增强各种监督方式的力度，形成监督合力。具言之，立法监督应当加强对行政执法关注的重大问题进行立法研究，对具有明显滞后性的法律法规要及时启动立法改废工作，对于执法过程中具有较大争议的事项要及时出台相关法律解释。行政监督应当在继续加强对行政权内部控制的基础上，强化行政伦理建设，培养一批敢于担当、素质过硬的现代行政执法人员。司法监督要继续坚守社会公平正义的最后一道防线，要敢于监督行政机关，通过行政诉讼加强对行政机关执法的合法性、合理性的监督，让人民群众在行政诉讼案件中真正感受到公平正义。社会监督，就是要加强社会监督力量建设，营造良好的社会监督氛围，让行政执法机关时刻感受到社会监督的压力。就目前而言，媒体监督行政执法将成为未来社会监督的一个重要突破口。

当前，加强对行政执法风险防范的研究具有重要的理论和实践意义。就理论意义而言，一是及时阐释了行政执法出现的新问题及其新特点，并就如何应对这种新情况进而如何有效防范行政执法风险进行了理论预判；二是提出并论证了行政执法三级防范体系和全过程防范体系的“3+1”模式，为行政执法风险防范提供了一种理论参考；三是为确保行政执法体制改革取得实效提供了基本的理论遵循。其实践意义在于：一是为规范行政机关依法执法、规避执法风险提供一种实践参照；二是为确保政府依法行政、建设法治政府提供一种路径生成；三是为约束公权力行使、保障行政相对人合法权益免受侵害提供一种有效举措；四是为科学构建合理有效、权责分明的行政执法风险防范体系提供一种模式选择。