水上游览活动监管思考

刘雷

摘 要：水上游览活动是人们日益增长的美好生活需求之一，通过船舶和浮动设施在水上呈现的休闲娱乐方式丰富多彩，不断走入社会大众视野。为更好地满足人们对水上游览的新型需求，做好活动背后的安全监管工作更应当引起重视，对促进水上游览活动行业发展也有着积极意义。本文主要是从交通监管的角度分析当前水上游览活动形式，如何抓好安全监管工作，保障人们水上游览出行生命安全。

关键词：水上;游览;监管

1 水上游览概况

随着江苏社会经济不断发展，我省人们生活水平在不断得到改善和提高的同时，休闲娱乐方式也进一步丰富多彩且个性化，目前选择水上游乐健身正逐渐成为一种新的流行趋势。参与水上游览门槛不高且条件相对简单，只需提供一片水面和可供乘坐操控的船舶设施即可，按游人组织参与方式可大致分为经营类和自娱类两个方向。经营类是由活动组织经营者向游览人员提供船舶或浮动设施在指定水域活动，并收取报酬的有偿服务，多集中在公园、景区、湖泊等非通航水域，以游客自行操控为主，相对固定;自娱类则是游览人员通过自有船舶或设施灵活选择水域进行游览运动，主要表现发生在游艇、桨板等水上爱好人员身上，活动不确定性强。

2 水上游览监管

在水上游览活动被人们不断接受并兴起之时，对其的监管工作也必然要从相对缺失向完善过渡，因其直接关系百姓生命安全，事关重大，作为监管部门必须要引起高度重视，落实监管措施，保障水上游览安全。参照两种不同的水上游览活动主要方式，有关水上交通监管工作可以简要理解如下：

（1）水上游览经营活动监管。从2017年6月起，《江苏省内河水上游览经营活动安全管理办法》（以下简称办法）正式施行，对水上游览经营活动定义、监管部门职责和经营者生产经营责任义务等作出解释和明确，对促进水上游览经营活动安全监管具有重大意义，也是实施监管的主要法律依据。

①做好审核复查。根据办法及江苏省地方海事局《关于认真履行内河水上游览活动备案管理工作的通知》（苏地海事〔2017〕132号）等文件精神，除在通航水域涉及旅客运输的水上游览活动需要办理许可手续外，其他一般实行备案管理。在实际工作中，遇到的水上游览经营活动绝大多数就是备案制，有利于降低准入门槛，旅游经营者只需依法向交通主管部门提供项目的批准材料、说明材料、法定船舶船员材料以及安全评价等其他备案材料并落实安全管理建议措施即可。监管中要重点考虑到活动涉及到的水域、船舶以及人员容易发生变动的情况，有针对性的开展复核，提醒经营人及时做好变更备案。

②落实主体责任。办法第七条明确了旅游经营者是水上游览经营活动安全生产的责任主体。这要求旅游经营者要依法设置好安全管理部门，聘用相关安全人员，建立健全安全规章制度，配备安全防护设备设施，开展安全教育培训和排查整改等有关工作，才能有效将主体责任落实到位。由于公园、景区等水域中水上游览经营活动项目较为简单，基本是经营人向水域管理方以租用水域等方式承包，虽然办有工商许可但本质上依然是个体户模式，较为普遍的存在主体责任意识不强、人员不足、安全制度不完善和安全自查不深入等问题。

③开展现场监管。水上游览经营活动场所主要涉及码头、水域和船舶等方面，其中码头和水域也是服务于船舶游览用的必要环境。码头要满足船舶安全停泊作业和游客安全上下的条件，做好防滑防撞和安全告示，需要组织人员巡视和管理现场秩序。水域选择要适合船舶游览航行，做好水域范围边界警示标识，建立覆盖活动水域的视频监控等信息系统。船舶在航行中要在划定的水域航线中活动，游客必须按规定穿着救生设施，严禁超载和危险驾驶等不安全驾驶船舶游玩行为发生。目前，实际用于水上游览经营的船舶或设施基本为长度不足五米且未参照内河小型船舶法定检验技术规范等要求，不同于法定船舶定期由主管部门检测检验保证有效的适航性能，其适航性主要依靠经营者自觉和自查，对于船体结构及航行操纵设备存在的问题缺乏专业性能力，具有较大隐患，在监管中应建议经营者定期聘请专业性的船舶检验机构出具安全技术报告并逐步淘汰选用能提供船舶法定证书证件的船舶或设施。

④做好应急保障。为减少在水上游览活动中交通事故的发生和对人民生命财产的危害，做好水上游览应急保障工作十分重要，可以从防范和处置两个方面着手。防范工作要坚持安全第一，预防为主的方针，要不断健全完善预案机制，配备维护应急救援设备设施，严禁在恶劣天气下冒险从事水上游览经营活动。处置工作需要重点针对水上游览过程中易发的人员落水和电动船舶失火等险情，组织开展演习演练，提高搜救的快速反应能力。

（2）水上自娱游览活动监管。水上自娱区别于经营的主要特点是仅限于自身利用船舶或设施进行游览观光、休闲竞技等活动，目前从法律法规依据上理解主要存在游艇和非游艇两个方面。

①游艇活动监管。从2009年1月起，《游艇安全管理规定》（交通运输部令 2008年第7号）（以下简称规定）正式施行，对游艇的定义、登记检验、航行停泊和安全保障等内容作出了具体要求。对照规定，在实际监管中，监管部门可以从船舶适航、人员适任、船舶行为和船舶管养等4个方面加强游艇水上交通安全监督工作。第一，加强对游艇登记、检验的法定证书证件检查 ，严禁未持有有效证照游艇非法航行。第二，加强对游艇操作人员证书检查，严禁未持有有效操作适任证书的人员非法驾驶船舶。第三，加强对游艇航行、停泊行为检查，严禁游艇在非备案水域违法活动以及超载和未经许可从事旅客运输等行为，督促游艇遵守水上交通法律法规。第四，加强游艇管理保养，明确游艇管理方式，对采取游艇俱乐部代管的，要重点核查俱乐部代管的主体责任在机构人员、制度预案、水域设施、安全防务和应急保障等方面落实情况，严禁未经备案俱乐部从事游艇管理。

②非游艇活动监管。非游艇水上自娱游览活动，目前在法律法规上尚有缺失不够完善，监管职责也不够明确，但受人们生活水平提高直接影响，这类活动发展趋势明显，比如摩托艇、皮划艇、桨板、龙舟等等活动已然很普遍，但管理难度较高，需要引起重视。在通航水域，根据《内河交通安全管理条例》相关规定，原则上不是法定船舶或设施不得航行，但是对需要举办对群众性活动或者体育比赛等，可以依法向交通主管部门报告并申请许可。在非通航水域，交通部门虽是水上船舶或设施的主管部门，但活动水域却与当地管理部门直接相关，应由水域管理部门统一水上游览活动管理较为适合。对于水上体育运动，则因根据体育主管部门有关要求，开展体育船艇检验以及活动管理等工作。

3 水上游览展望

水上游览活动具有较好的行业前景，其中自娱类水上游览活动相对来讲还是一个比较新生的事物，但其更具个性化和挑战性，也更有发展空间。作为行业管理部门，在规范保障水上游览活动安全工作的同时，还要从包容保护的角度进行引导、促进水上游览活动不断健康发展，满足人民群众对美好生活的需要。在监管工作中，要从法律法规制度建设方面不断健全完善，加强对游览经营活动中违法行为处罚设定，防止监管缺位，并且要加强水上游览活动涉及的交通、文旅、水利、住建、应急等职能部门之间沟通联络，明确相互之间职责界定，共同發力做好水上游览安全保障。